El Control Judicial de la Administración Pública y la Expropiación Forzosa: Fundamentos y Estructura

El control judicial de la Administración Pública constituye una garantía esencial del Estado de Derecho. En la actualidad, la Administración está obligada a acatar las resoluciones judiciales, sometiendo su actuación al control de los Jueces y Tribunales. Sin embargo, esta situación es el resultado de una evolución histórica, ya que durante largos periodos las resoluciones judiciales no se cumplían, se ejecutaban tardíamente o incluso se ignoraban, lo que vaciaba de contenido real la tutela judicial.

La Constitución Española de 1978 consagra definitivamente este control judicial en sus artículos 24 y 106. El artículo 24 CE garantiza el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, mientras que el artículo 106 CE establece que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. De este modo, se atribuye a órganos judiciales independientes la potestad jurisdiccional en todos los ámbitos.

Finalidad del Contencioso-Administrativo

La finalidad del contencioso-administrativo es doble:

• Misión subjetiva: Tutelar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a la Administración.
• Misión objetiva: Garantizar la legalidad de la actuación administrativa.

Aunque todos los órdenes jurisdiccionales pueden controlar determinados aspectos de la actividad administrativa (por ejemplo, el orden penal cuando los empleados públicos cometen delitos), el órgano característico del Derecho Administrativo es la jurisdicción contencioso-administrativa, a la que corresponde de forma específica el control de la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo.

1.1. Evolución Histórica del Control Administrativo

El origen del contencioso-administrativo se encuentra en el Derecho administrativo francés. Tras la Revolución francesa se impuso el principio de separación entre jueces y Administración, evitando que los jueces ordinarios controlasen directamente la actuación administrativa. Para ello se creó un sistema propio de control: el contencioso-administrativo.

La primera institución de control fue el Consejo de Estado, creado por una ley de 1790. Se trataba de un órgano de naturaleza administrativa que asistía al Gobierno y resolvía las controversias en materia administrativa. Inicialmente conocía sobre todo de reclamaciones patrimoniales, aunque progresivamente amplió su ámbito de actuación. En el ámbito provincial existían los Consejos de Prefectura.

En España, una ley de 1845 atribuyó el control de la Administración a los Consejos Provinciales y al Consejo de Estado. No obstante, estos órganos nunca alcanzaron el prestigio ni la eficacia del modelo francés. Este sistema estuvo vigente hasta 1888. En 1888 se aprobó la Ley de Santa María de Paredes, que instauró un sistema mixto, combinando elementos administrativos y judiciales. El control se atribuía a tribunales en los que participaban funcionarios administrativos y jueces, aunque especialmente en el ámbito provincial el sistema estaba mal articulado y carecía de una adecuada preparación jurídica.

Posteriormente, el Consejo de Estado fue sustituido por una Sala especial del Tribunal Supremo, a la que se atribuyó el conocimiento de los recursos contra actos que afectasen a derechos subjetivos de los particulares, pero no a los intereses legítimos. Esta ley estuvo vigente hasta 1956, con la excepción del periodo comprendido entre 1938 y 1944, durante el cual se suspendió el control judicial de la Administración.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 supuso un avance importante, al establecer un control general de la legalidad de los actos administrativos y de los reglamentos. Sin embargo, configuraba una jurisdicción esencialmente revisora, excluía los actos políticos del control judicial y ofrecía una regulación muy limitada de las medidas cautelares. Esta ley permaneció vigente hasta 1998.

Tras la aprobación de la Constitución de 1978, se hizo evidente la necesidad de adaptar la jurisdicción contencioso-administrativa al nuevo modelo constitucional. El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo realizaron una reinterpretación de la ley de 1956, pero persistían problemas importantes, especialmente en materia de ejecución de sentencias y tutela cautelar.

Todo ello condujo a la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Esta ley reformó la planta judicial, creando los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales, amplió el objeto del control jurisdiccional a prácticamente toda la actividad administrativa y reforzó los poderes del juez para garantizar la ejecución de las sentencias.

2. Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Desde el punto de vista objetivo, el artículo 1.1 LJCA establece que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

• La actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo.
• Las disposiciones generales de rango inferior a la ley.
• Los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Este orden jurisdiccional controla, por tanto, actos administrativos, reglamentos, disposiciones de carácter general y planes.

Desde el punto de vista subjetivo, los artículos 1.2 y 1.3 LJCA consideran Administraciones Públicas a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y las Entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a dichas Administraciones.

Asimismo, la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público dictados por órganos constitucionales como el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo, así como por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. También conoce de los actos del Consejo General del Poder Judicial y de la actividad administrativa de los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales, así como de la actuación de la Administración electoral.

El artículo 2 LJCA realiza precisiones aclaratorias, atribuyendo expresamente a esta jurisdicción el conocimiento de los actos políticos del Gobierno, en la medida en que afecten a derechos fundamentales, a elementos reglados o a la determinación de indemnizaciones. Igualmente, incluye los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de otros contratos sujetos a la legislación de contratación pública.

También corresponde a esta jurisdicción el control de los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público cuando actúan en el ejercicio de funciones públicas, así como los actos de control dictados por la Administración concedente respecto de los concesionarios de servicios públicos y, en determinados casos, los propios actos de los concesionarios.

Finalmente, el orden contencioso-administrativo es el único competente para conocer de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o de la relación jurídica de la que derive el daño.

Por el contrario, el artículo 3 LJCA excluye de su ámbito las materias atribuidas a los órdenes civil, penal y social, el recurso contencioso-disciplinario militar y los conflictos de jurisdicción, que se resuelven por el Tribunal de Conflictos.

El artículo 4 LJCA extiende la competencia del orden contencioso-administrativo al conocimiento de cuestiones prejudiciales e incidentales no administrativas, siempre que estén directamente relacionadas con el recurso, con excepción de las cuestiones constitucionales y penales. Las decisiones adoptadas no producen efectos fuera del proceso.

3. Órganos que Integran la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y sus Competencias

La jurisdicción contencioso-administrativa (JCA) se estructura en cinco tipos de órganos, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la Ley 29/1998 (LJCA). Tres de estos órganos tienen ámbito estatal —los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo— y dos tienen un ámbito territorial inferior —los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia—.

3.1. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo son órganos unipersonales con carácter general de ámbito provincial. No obstante, el artículo 90 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé determinadas excepciones: cuando el volumen de asuntos lo requiera, pueden crearse juzgados con jurisdicción limitada a un partido judicial, y excepcionalmente pueden extender su jurisdicción a más de una provincia dentro de una misma Comunidad Autónoma.

Competencias (Artículo 8 LJCA)

Su competencia se regula en el artículo 8 LJCA. En primer lugar, conocen de los recursos contra los actos de las Entidades Locales y de las entidades o corporaciones dependientes o vinculadas a ellas, con la excepción de las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico.

En segundo lugar, conocen de determinados actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas cuando tengan por objeto:

• Cuestiones de personal (salvo las relativas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera).
• Sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros o en ceses de actividades o privaciones de derechos que no excedan de seis meses.
• Reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuya cuantía no supere los 30.050 euros.

Se excluyen expresamente los actos dictados por los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuya competencia corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia.

Asimismo, conocen de los recursos contra los actos y disposiciones de la Administración periférica de las Comunidades Autónomas y de los organismos o entidades dependientes de ellas, siempre que su competencia no se extienda a todo el territorio nacional, así como de las resoluciones de la Administración central que confirmen íntegramente dichos actos. Se exceptúan los actos de la Administración periférica del Estado de cuantía superior a 60.000 euros y los relativos a dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.

Finalmente, estos juzgados conocen de todas las resoluciones en materia de extranjería dictadas por la Administración periférica del Estado, de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de los recursos en materia de proclamación de candidaturas y candidatos. También son competentes para autorizar la entrada en domicilio y en los restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular.

3.2. Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo son órganos unipersonales con jurisdicción en todo el territorio nacional y sede en Madrid. Su competencia se recoge en el artículo 9 LJCA.

Competencias (Artículo 9 LJCA)

Conocen de los recursos contra actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, salvo cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera o cuando confirmen actos dictados por órganos inferiores. También son competentes en materia de responsabilidad patrimonial cuando la cuantía reclamada no exceda de 30.050 euros.

Asimismo, conocen de las sanciones administrativas impuestas por órganos centrales de la Administración General del Estado que consistan en multas inferiores a 60.000 euros o en ceses de actividades o privaciones de derechos que no superen los seis meses.

También corresponde a estos juzgados el conocimiento de los actos y disposiciones de los organismos y entidades del sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, con exclusión de las materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.

Además, conocen de las resoluciones que acuerden la inadmisión de solicitudes de asilo político y de las resoluciones dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.

3.3. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia son órganos colegiados con ámbito autonómico. En algunas Comunidades Autónomas existen varias sedes con reparto territorial de competencias.

Competencias

En única instancia, ejercen una competencia residual, conociendo de todos aquellos asuntos cuyo conocimiento no esté atribuido expresamente a otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, conocen de los actos de las Entidades Locales y de las Comunidades Autónomas que no correspondan a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, así como de todas las disposiciones generales dictadas por unas y otras.

También conocen de los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo en materia de personal, administración y gestión patrimonial. Igualmente, son competentes para conocer de los convenios entre Administraciones Públicas de ámbito autonómico o inferior y de los actos de los órganos autonómicos en aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.

En relación con la Administración del Estado, conocen de las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo en materia de tributos cedidos, de la prohibición o modificación de reuniones y de determinados actos de órganos estatales con competencia nacional y rango inferior a Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.

En materia electoral, conocen de los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y autonómicas, así como de los recursos contencioso-electorales contra la proclamación de electos y la elección de Presidentes de Corporaciones Locales.

Además, ejercen funciones en vía de recurso, conociendo de determinados recursos de apelación, revisión, casación para la unificación de doctrina e interés de ley contra resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, así como de las cuestiones de competencia entre dichos juzgados dentro de la Comunidad Autónoma.

3.4. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional es un órgano colegiado con competencia en todo el territorio nacional.

Competencias en Única Instancia (Artículo 11.1 LJCA)

Conoce de los recursos contra disposiciones generales y actos de Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o cuando rectifiquen actos dictados por otros órganos con competencia nacional.

También conoce de los actos en materia de personal militar dictados por órganos centrales del Ministerio de Defensa relativos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos. Asimismo, es competente para conocer de los convenios entre Administraciones Públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.

En materia económico-administrativa, conoce de los actos dictados por el Ministerio de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, salvo en materia de tributos cedidos. Igualmente, conoce de los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de las Actividades de Financiación del Terrorismo y de la autorización de prórroga de las medidas acordadas por dicha Comisión.

De acuerdo con la disposición adicional cuarta de la LJCA, también conoce de los recursos contra actos de determinados organismos y entidades del sector público estatal, como el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la Agencia Española de Protección de Datos y otros organismos reguladores.

Competencias en Vía de Recurso

En vía de recurso, conoce de los recursos de apelación contra sentencias y autos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, de los recursos de revisión contra sus sentencias y de las cuestiones de competencia que se planteen entre dichos juzgados.

3.5. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo es el órgano superior de este orden jurisdiccional.

Competencias en Única Instancia

Conoce de los recursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial. Asimismo, conoce de los actos de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en materia de personal, administración y gestión patrimonial.

En materia electoral, conoce de los recursos contra los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, de los recursos contencioso-electorales previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y de los recursos relativos a la elección de los miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales.

Competencias en Vía de Recurso

Le corresponde el conocimiento de los recursos de casación, de los recursos de casación y revisión contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas y de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del propio Tribunal Supremo. Asimismo, destaca la competencia de la Sala Especial prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

4. El Recurso Contencioso-Administrativo

El recurso contencioso-administrativo constituye el cauce procesal a través del cual los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo ejercen el control judicial de la actuación administrativa. No es admisible, conforme a la LJCA, contra los actos de ejecución de otro acto administrativo firme cuando la impugnación se base exclusivamente en la ilegalidad de este último, evitando así reabrir situaciones jurídicas consolidadas.

Tras la aprobación de la LJCA de 1998, el recurso contencioso-administrativo presenta una concepción amplia. Puede interponerse no solo contra actos administrativos y disposiciones previamente adoptadas por la Administración, sino también frente a la inactividad administrativa y frente a las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Se trata de un proceso de plena jurisdicción en el que pueden cuestionarse los hechos declarados probados por la Administración y en el que el recurso puede fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.

La sentencia que se dicte, respetando el principio de congruencia, podrá adoptar todas las medidas necesarias para restablecer la legalidad vulnerada y garantizar la ejecución del fallo, incluso mediante el correspondiente procedimiento de ejecución de sentencia. No obstante, el control que ejercen los órganos judiciales es exclusivamente jurídico: el juez no puede sustituir a la Administración ni realizar una corrección política de la decisión, ni tampoco entrar en el ámbito de la discrecionalidad administrativa, limitándose al control de los elementos reglados.

4.1. Las Partes en el Proceso

El proceso contencioso-administrativo es un proceso entre partes, en el que estas formulan pretensiones contrapuestas, realizan alegaciones y proponen y practican pruebas conforme a lo dispuesto en la ley. Las partes son el demandante o recurrente y el demandado o recurrido.

La parte recurrente es quien impugna la actividad administrativa objeto del recurso. Excepcionalmente, la propia Administración puede ser demandante cuando pretenda la anulación de sus propios actos anulables favorables a los interesados, previa declaración de lesividad para el interés público, al no poder revocarlos directamente.

La parte demandada es quien se opone a las pretensiones del recurrente. Normalmente será la Administración Pública autora del acto o disposición impugnada. También ostentan esta condición:

• El beneficiario del acto cuya nulidad se pretende en los recursos de lesividad.
• La Administración tutelante o tutelada según los casos de relaciones de fiscalización entre Administraciones.
• La Administración autora de un reglamento cuando la impugnación se funde en su ilegalidad.
• Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos puedan verse afectados por la estimación del recurso.
• Las compañías aseguradoras de las Administraciones Públicas, que comparecen como codemandadas.

4.2. Capacidad Procesal

La capacidad procesal es la aptitud para ser parte en el proceso. Conforme al artículo 18 LJCA, tienen capacidad procesal ante el orden contencioso-administrativo, además de quienes la ostenten conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin asistencia de quienes ejerzan la patria potestad, tutela o curatela.

Asimismo, tienen capacidad procesal los grupos de afectados, uniones sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos cuando la ley lo declare expresamente, aunque carezcan de personalidad jurídica propia.

4.3. Representación y Defensa de las Partes

Con carácter general, conforme al artículo 23 LJCA, las partes deben comparecer en el proceso representadas por procurador y asistidas por abogado, mediante poder notarial. No obstante, se establecen importantes excepciones:

• Cuando el órgano competente sea un órgano unipersonal —esto es, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales— no es preceptiva la intervención de procurador, pudiendo asumir la representación el propio abogado.
• Los funcionarios públicos pueden actuar por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando el recurso se refiera a cuestiones de personal que no versen sobre la separación del servicio de funcionarios inamovibles.
• Las Administraciones Públicas comparecen representadas y defendidas por sus propios servicios jurídicos.

4.4. La Legitimación

La legitimación es la aptitud para ser parte en un proceso concreto y supone la existencia de una relación directa entre el sujeto y el objeto del proceso. Actúa como presupuesto subjetivo de admisibilidad del recurso, de modo que su ausencia impide entrar a conocer del fondo del asunto.

Conforme al artículo 19 LJCA, están legitimadas:

1. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. El derecho implica una situación jurídica individualizada, mientras que el interés legítimo exige una relación cierta y directa con el objeto del proceso, de forma que la estimación del recurso produzca un efecto positivo o negativo, actual o futuro, pero cierto.
2. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos legalmente habilitados para la defensa de derechos e intereses colectivos.
3. Las Administraciones Públicas para litigar entre sí cuando se vean afectadas sus competencias o autonomía.
4. El Ministerio Fiscal en los supuestos previstos por la ley.
5. Los sindicatos y asociaciones especializadas en la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres respecto de sus afiliados.
6. En materia de dopaje, los sujetos legalmente habilitados.

4.4.1. Supuestos Especiales de Legitimación

Excepcionalmente, se reconoce la acción popular en los supuestos expresamente previstos por la ley, permitiendo a cualquier ciudadano recurrir aunque no ostente un derecho o interés legítimo. Asimismo, la acción vecinal permite a los vecinos actuar en nombre e interés de las entidades locales, conforme a la legislación de régimen local.

Por el contrario, el artículo 20 LJCA excluye la legitimación de determinados sujetos, como:

• Los órganos administrativos frente a actos de su propia Administración (salvo previa declaración de lesividad).
• Los miembros de órganos colegiados frente a sus propios actos.
• Los particulares que actúen como meros delegados de la Administración.
• Las entidades de derecho público dependientes respecto de la Administración de la que dependen.

4.5. Objeto del Recurso Contencioso-Administrativo

4.5.1. Actos Administrativos

El recurso puede dirigirse contra actos administrativos expresos o presuntos, definitivos o de trámite cualificado, siempre que pongan fin a la vía administrativa. Son recurribles los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o produzcan indefensión.

No son impugnables los actos que reproduzcan otros anteriores firmes ni los actos confirmatorios de actos consentidos, conforme al artículo 28 LJCA.

4.5.2. Reglamentos y Disposiciones Generales

Los reglamentos pueden impugnarse de forma directa, mediante recurso contra la propia disposición en el plazo de dos meses. La sentencia estimatoria produce la anulación erga omnes y con efectos ex tunc, sin que el órgano judicial pueda sustituir la redacción de los preceptos anulados.

También cabe la impugnación indirecta del reglamento al recurrir un acto de aplicación fundado en su ilegalidad. En este caso, el recurso solo puede basarse en infracciones sustantivas y la sentencia declarará la nulidad del acto y se pronunciará sobre la legalidad del reglamento, pudiendo plantearse, en su caso, cuestión de ilegalidad.

4.5.3. Inactividad de la Administración

El recurso contencioso-administrativo puede interponerse frente a la inactividad material de la Administración cuando incumple una obligación concreta de dar o de hacer. Puede tratarse de la inejecución de un acto administrativo firme o del incumplimiento de una prestación concreta a favor de personas determinadas, siempre que la obligación esté jurídicamente perfeccionada y sea concreta.

4.5.4. Actuación Material en Vía de Hecho

Existe vía de hecho cuando la Administración actúa materialmente sin cobertura de un acto administrativo previo. Frente a estas actuaciones, el interesado puede formular un requerimiento de cese y, en su caso, interponer recurso contencioso-administrativo en los breves plazos establecidos en el artículo 30 LJCA.

4.5.5. Pretensiones de las Partes

Las pretensiones constituyen el objeto del proceso y delimitan el ámbito del pronunciamiento judicial. Pueden consistir en:

• La anulación de actos o disposiciones.
• El reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
• La condena a la Administración a actuar.
• El cese de una actuación en vía de hecho.
• La indemnización de daños y perjuicios.

En ningún caso puede el juez sustituir la voluntad discrecional de la Administración.

4.5.6. Principio de Congruencia

El órgano judicial debe resolver dentro de los límites de las pretensiones formuladas y de los motivos alegados por las partes. No obstante, puede apreciar de oficio cuestiones de orden público, como la falta de jurisdicción o la nulidad de pleno derecho, y puede poner de manifiesto a las partes la existencia de otros posibles motivos jurídicos antes de dictar sentencia.

4.5.7. Acumulación y Ampliación del Recurso

La LJCA permite la acumulación de pretensiones y de recursos cuando exista identidad o conexión directa entre ellos, con el fin de simplificar la tramitación procesal. Asimismo, cabe la ampliación del recurso cuando, iniciado el proceso, se tenga conocimiento de un acto administrativo conexo. En los supuestos de recursos en masa, el órgano judicial puede suspender los procedimientos y extender los efectos de la sentencia dictada en uno de ellos a los restantes.

LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

1. Evolución Histórica y Concepto

La expropiación forzosa constituye una intervención imperativa de los poderes públicos sobre la propiedad privada y demás derechos e intereses patrimoniales legítimos, que se concreta en su privación singular por razones de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización.

Se trata de un acto de ablación o sacrificio patrimonial: el derecho o bien expropiado se sustituye obligatoriamente por el derecho a percibir una compensación económica equivalente, denominada justiprecio. La expropiación supone, por tanto, una conversión forzosa de derechos patrimoniales.

Desde una perspectiva funcional, la expropiación forzosa implica que la Administración causa voluntaria e intencionadamente un daño patrimonial a un particular para satisfacer un interés general, daño que debe ser reparado mediante la indemnización correspondiente. Tradicionalmente estuvo vinculada a la obtención de bienes necesarios para la ejecución de obras públicas, si bien en la actualidad constituye un instrumento general de ordenación social y económica.

La expropiación debe estar legitimada en una ley, que declare la causa de utilidad pública o interés social, y debe tramitarse a través de un procedimiento legalmente establecido, garantizando el derecho de defensa del expropiado. Históricamente se exigía el pago previo de la indemnización, aunque este requisito ha sido objeto de evolución normativa y jurisprudencial.

La STC de 1986 atribuyó al derecho de propiedad una función social, lo que transformó la concepción clásica de la expropiación: de límite negativo del derecho de propiedad pasó a configurarse como un instrumento positivo al servicio del Estado social.

El artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) define la expropiación como “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente por causa de utilidad pública o interés social”. La LEF es una norma preconstitucional, lo que explica su carácter garantista y exhaustivo.

1.1. Rasgos Definitorios de la Expropiación Forzosa

La expropiación forzosa presenta los siguientes rasgos esenciales:

• Potestad pública: Es una potestad administrativa atribuida por ley estatal o autonómica, que debe ejercerse conforme a la ley y al principio de proporcionalidad.
• Intencionalidad administrativa: A diferencia de la responsabilidad patrimonial, en la expropiación el daño patrimonial es buscado deliberadamente por la Administración para satisfacer un interés general.
• Privación de derechos patrimoniales: No se limita al derecho de propiedad, sino que puede afectar a otros derechos o intereses patrimoniales legítimos (por ejemplo, restricciones singulares de facultades dominicales).
• Causa legitimadora: Solo puede fundarse en la utilidad pública o el interés social, como manifestaciones del interés general.
• Triple garantía constitucional:
  • Existencia de una causa justificada y relación necesaria entre el objeto expropiado y el fin perseguido.
  • Derecho a una indemnización íntegra, que preserve el contenido económico del derecho expropiado.
  • Tramitación mediante un procedimiento legal, plenamente impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. Legislación Aplicable

El artículo 33 de la Constitución Española reconoce el derecho de propiedad privada y su función social, estableciendo en su apartado tercero que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

Corresponde al Estado la regulación de la expropiación en su vertiente de garantía de los derechos patrimoniales privados, incluyendo el procedimiento expropiatorio y el régimen del justiprecio. Por su parte, el Estado y las Comunidades Autónomas pueden regular la expropiación como potestad pública, determinando las causas expropiatorias y los aspectos organizativos.

La legislación básica continúa siendo:

• La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 (LEF).
• El Reglamento de Expropiación Forzosa de 1957.

Asimismo, el ordenamiento ha admitido las denominadas expropiaciones legislativas, en las que la propia ley acuerda directamente la expropiación de bienes o derechos concretos, con carácter excepcional y respetando las garantías del artículo 33.3 CE.

3. Elementos de la Expropiación Forzosa

3.1. Sujetos

En la expropiación forzosa intervienen:

a) El expropiante: Titular de la potestad expropiatoria, que corresponde exclusivamente a los entes públicos territoriales. El ejercicio de dicha potestad se atribuye, según los casos, a órganos estatales, autonómicos o locales. La potestad expropiatoria es esencialmente administrativa, sin perjuicio de las expropiaciones legislativas. Las expropiaciones legislativas son constitucionales solo con carácter excepcional, cuando concurren supuestos singulares que justifican este procedimiento y se respetan las garantías del artículo 33.3 CE, aplicándose supletoriamente la LEF.

b) El beneficiario: Es quien adquiere el bien o derecho expropiado y realiza la finalidad de utilidad pública o interés social. Puede coincidir o no con el expropiante. En la utilidad pública suelen ser beneficiarios las entidades públicas o concesionarios; en el interés social, también pueden serlo personas privadas. El beneficiario asume, entre otras, la obligación de pagar el justiprecio.

c) El expropiado: Es el titular del bien, derecho o interés patrimonial afectado. La condición de expropiado es real u ob rem, vinculada al objeto expropiado, sin que existan sujetos exentos. Son expropiados todos los titulares de derechos o intereses patrimoniales sobre el bien, correspondiéndoles distribuir entre sí el justiprecio. El procedimiento garantiza la participación del propietario como interesado principal, de los restantes titulares de derechos y, en su caso, del Ministerio Fiscal cuando concurran situaciones de ausencia, incapacidad o litigiosidad.

3.2. Causa o Fin de la Expropiación

La expropiación forzosa es una potestad instrumental, orientada a la satisfacción de un fin de interés general. Su causa, denominada causa expropiandi, es un elemento esencial exigido por el artículo 33.3 CE. Existen dos modalidades:

• Utilidad pública: Vinculada tradicionalmente al funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios.
• Interés social: Introducido por la LEF y confirmado constitucionalmente, referido a intereses colectivos prevalentes, como las expropiaciones agrarias o industriales.

La causa expropiandi debe estar determinada por ley, que puede hacerlo de forma específica, genérica o implícita, como sucede con determinados planes y proyectos de obras públicas.

3.3. Objeto de la Expropiación

Pueden ser objeto de expropiación todas las titularidades patrimoniales, incluyendo la propiedad privada y los derechos e intereses patrimoniales legítimos. Quedan excluidos los derechos de carácter estrictamente personal o extrapatrimonial y los bienes de dominio público.

La referencia a los intereses patrimoniales legítimos implica que el justiprecio debe cubrir la totalidad de los daños y perjuicios derivados de la expropiación, incluidos aquellos que no constituyen derechos subjetivos plenos, como pérdidas económicas accesorias o gastos derivados de la privación del bien.

4. Efectos de la Expropiación Forzosa

4.1. La Privación Patrimonial

El efecto esencial de la expropiación forzosa es la privación patrimonial del expropiado, en cuanto se le despoja de una determinada titularidad patrimonial o se le coloca en una situación que implica una pérdida económica relevante. Se trata de una privación singular, acordada imperativamente por la Administración, que recae sobre la propiedad privada o sobre otros derechos e intereses patrimoniales legítimos.

Esta privación constituye el núcleo mismo de la institución expropiatoria y explica la necesidad de articular un sistema de garantías que preserve el equilibrio entre el interés general y los derechos del particular afectado.

4.2. La Obligación del Pago del Justiprecio

Inescindible de la privación expropiatoria es la obligación de abonar el justiprecio, que recae sobre el beneficiario de la expropiación. El justiprecio constituye una pieza clave de la institución expropiatoria, pues es el instrumento a través del cual se compensa al expropiado por el sacrificio patrimonial impuesto en aras del interés general.

4.2.1. La Compensación

El pago del justiprecio es un presupuesto de la expropiación (ex ante), en el sentido de que la privación patrimonial solo resulta constitucionalmente legítima si va acompañada de la correspondiente indemnización. Conforme a los artículos 51 y 124 de la LEF, la Administración —o el beneficiario— debe hacer frente al pago del justiprecio como contrapartida necesaria de la expropiación.

4.2.2. Alcance del Justiprecio

El justiprecio debe reflejar el valor real o valor de sustitución del bien o derecho expropiado, atendiendo a los precios de mercado. Su finalidad es lograr una compensación íntegra, de modo que el expropiado pueda restablecer su situación patrimonial en términos equivalentes a los existentes antes de la expropiación.

Por ello, el justiprecio no debe limitarse al valor estrictamente objetivo del bien, sino que ha de comprender también los daños y perjuicios directamente derivados de la operación expropiatoria, en la medida en que afecten a intereses patrimoniales legítimos.

4.2.3. Determinación del Justiprecio

La determinación del justiprecio se rige por una serie de reglas generales:

• Criterios objetivos: La valoración debe excluir toda subjetividad, como el valor sentimental o afectivo del bien. Para compensar estos elementos no objetivables, la LEF prevé el denominado premio de afección, que consiste en un incremento del 5 % del valor del bien sobre el importe total del justiprecio.
• Valor de sustitución: La valoración debe atender al coste de sustituir el bien expropiado, incluyendo los perjuicios económicos directamente vinculados a la expropiación.
• Momento de referencia: Conforme al artículo 36 LEF, la valoración debe efectuarse atendiendo al valor del bien en el momento de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tener en cuenta las plusvalías derivadas del plan o proyecto que motiva la expropiación ni las previsibles para el futuro. Las mejoras posteriores solo serán indemnizables si resultan necesarias.
• Neutralidad de la operación expropiatoria: La expropiación no debe influir artificialmente en el valor del bien objeto de tasación.

En cuanto a los criterios de valoración, pueden destacarse:

• La capitalización de valores fiscales, hoy en desuso por situarse generalmente por debajo del valor de mercado.
• La regla de la libertad de valoración del artículo 43.1 LEF, que permite tanto al propietario como a la Administración —y, en su caso, al Jurado Provincial de Expropiación— aplicar los criterios estimativos que consideren más adecuados cuando el resultado obtenido conforme a las reglas legales resulte notoriamente inferior o superior al valor real del bien.

4.3. Protección del Valor del Justiprecio frente a la Demora

La LEF establece diversas técnicas de protección del valor del justiprecio frente a las demoras en su fijación o pago:

• Demora en la fijación del justiprecio: Si transcurren más de seis meses desde la iniciación del expediente expropiatorio —que comienza con la declaración de necesidad de ocupación— sin que el justiprecio haya sido fijado por resolución definitiva, se devengará automáticamente el interés legal del dinero a favor del expropiado (art. 56 LEF).
• Demora en el pago del justiprecio: Si, una vez fijado el justiprecio, no se abona en el plazo de seis meses, el beneficiario deberá pagar el interés legal del dinero correspondiente a la cantidad fijada (art. 57 LEF).
• Demora superior a cuatro años: Cuando el justiprecio no se haya hecho efectivo en el plazo de cuatro años desde su fijación, procede la retasación del bien expropiado, conforme al artículo 58 LEF, con el fin de adecuar la indemnización al valor actualizado del bien.

5. El Procedimiento Expropiatorio

El procedimiento expropiatorio es un procedimiento administrativo complejo, integrado por tres fases esenciales:

1. La declaración de necesidad de ocupación.
2. La determinación del justiprecio.
3. El pago del justiprecio y la ocupación o toma de posesión.

La declaración de utilidad pública o interés social no constituye una fase del procedimiento, sino un requisito previo, pues la Ley de Expropiación Forzosa separa la causa expropiandi del procedimiento expropiatorio concreto, que se inicia con el acuerdo de necesidad de ocupación.

5.1. El Requisito Previo: Declaración de Utilidad Pública o Interés Social

La utilidad pública o el interés social actúan como títulos legitimadores de la expropiación, constituyendo la causa que justifica el ejercicio de la potestad expropiatoria. Sus finalidades son:

• Racionalizar el ejercicio de la potestad expropiatoria, determinando previamente la necesidad a satisfacer.
• Garantizar que el fin que legitima la expropiación no se altere posteriormente, ya que la desaparición de dicho fin da lugar al derecho de reversión.

Como regla general, la declaración debe realizarse por ley para cada caso concreto (arts. 11 y 12 LEF), habilitando a la Administración para ejercer la potestad expropiatoria. No obstante, lo habitual es una declaración genérica por ley del fin de utilidad pública o interés social.

En el caso de la expropiación de bienes inmuebles, el artículo 10 LEF establece la declaración implícita de utilidad pública en todos los planes de obras y servicios del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las provincias y de los municipios.

5.2. El Acuerdo de Necesidad de Ocupación

La declaración de necesidad de ocupación constituye la primera fase del procedimiento expropiatorio. Su finalidad es concretar y singularizar los bienes y derechos estrictamente indispensables para el logro del fin expropiatorio, que debe alcanzarse con el mínimo sacrificio posible para la propiedad privada.

Se trata de un acto administrativo singular que identifica los bienes afectados, convierte a sus titulares en interesados en el procedimiento y proporciona publicidad a la expropiación, permitiendo el debate sobre posibles alternativas. Además, supone una decisión sobre la existencia real de la causa de utilidad pública o interés social.

De acuerdo con el artículo 15 LEF, la declaración debe incluir únicamente los bienes y derechos indispensables y producirse mediante resolución expresa, precedida de un trámite esencial de información pública. Su adopción determina la iniciación del expediente expropiatorio (art. 21 LEF) y fija el dies a quo para el cómputo del plazo de seis meses a efectos de intereses de demora.

La declaración de necesidad de ocupación es plenamente impugnable en vía jurisdiccional, sin limitación de motivos.

5.2.1. Trámites para la Declaración de Necesidad de Ocupación

El procedimiento se articula a través de los siguientes trámites:

1. Elaboración por el expropiante de una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos necesarios (art. 17.1 LEF).
2. Información pública de dicha relación durante quince días (art. 18 LEF), permitiendo alegaciones para corregir errores o para oponerse a la expropiación proponiendo bienes alternativos más adecuados (art. 19 LEF).
3. Resolución administrativa declarando la necesidad de ocupación (art. 20 LEF), con notificación individualizada a los interesados, lo que supone el inicio formal del procedimiento expropiatorio (art. 21 LEF).

5.2.2. Declaraciones Implícitas de Necesidad de Ocupación

El artículo 17.2 LEF contempla la técnica de la declaración implícita de necesidad de ocupación cuando el proyecto de obras o servicios contiene una descripción material detallada de los bienes afectados. En tal caso, la necesidad de ocupación se entiende implícita en la aprobación del proyecto, aunque el beneficiario debe formular la relación de bienes a efectos de identificar a los interesados.

Se trata de una técnica discutida, al suprimir un trámite esencial y reducir las garantías del procedimiento.

5.2.3. Recursos contra la Declaración de Necesidad de Ocupación

Contra la declaración de necesidad de ocupación cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente, a interponer en el plazo de diez días desde la notificación o publicación (art. 22 LEF), debiendo resolverse en veinte días. En ausencia de órgano superior, cabe recurso potestativo de reposición. Aunque la LEF excluye formalmente el recurso contencioso-administrativo, la interpretación constitucional admite su impugnación jurisdiccional.

5.2.4. Expropiaciones Parciales y Solicitud de Expropiación Total

Cuando la expropiación afecte solo a parte de una finca y la porción restante resulte antieconómica, el propietario puede solicitar la expropiación total. La decisión administrativa es discrecional pero debe ser motivada, y en caso de denegación, la Administración deberá indemnizar la pérdida de rentabilidad ocasionada.

5.3. La Fijación del Justiprecio

La fijación del justiprecio tiene por objeto determinar el valor de los bienes o derechos expropiados y se articula en dos fases:

1. Fase negocial: Basada en el intento de mutuo acuerdo (art. 24 LEF).
2. Fase arbitral: Mediante intervención del Jurado Provincial de Expropiación.

Tras la firmeza de la declaración de necesidad de ocupación, se abre un plazo de quince días para alcanzar un convenio expropiatorio. Si no se logra, se inicia la fase de valoración contradictoria.

La Administración abre un expediente individual por cada expropiado (art. 26.2 LEF) y requiere la presentación de la hoja de aprecio en el plazo de veinte días (art. 29.1 LEF). Si la Administración acepta la valoración, procede al pago; si la rechaza, formula su propia hoja de aprecio (art. 30 LEF), que el expropiado puede aceptar o rechazar.

En caso de discrepancia, el expediente se remite al Jurado Provincial de Expropiación, órgano arbitral de composición mixta, que fija el justiprecio mediante acuerdo motivado (art. 32 LEF). Su resolución pone fin a la vía administrativa y es recurrible en vía contencioso-administrativa, gozando de presunción iuris tantum de acierto.

La valoración se refiere al momento de iniciación del expediente de justiprecio (art. 36 LEF), excluyéndose las plusvalías derivadas del plan o proyecto expropiatorio.

5.3.1. Pago, Ocupación e Inscripción Registral

El justiprecio debe abonarse en el plazo de seis meses desde su fijación (arts. 48 a 50 LEF), normalmente en dinero, estando exento de impuestos y gravámenes (art. 49 LEF). En caso de conflicto o negativa a recibir el pago, procede la consignación en la Caja General de Depósitos.

El pago o consignación legitima a la Administración para la ocupación administrativa del bien (art. 51 LEF). El acta de ocupación es documento inscribible en el Registro de la Propiedad.

5.3.2. El Procedimiento de Expropiación Urgente

El procedimiento de urgencia, regulado en el artículo 52 LEF, es una técnica excepcional que permite la ocupación inmediata del bien, posponiendo la fijación y el pago del justiprecio. Sus trámites son:

1. Información pública previa.
2. Declaración de urgencia por el Gobierno o el Consejo de Gobierno autonómico, debidamente motivada.
3. Levantamiento del acta previa a la ocupación.
4. Determinación y consignación del depósito previo.
5. Ocupación del bien en el plazo máximo de quince días.

Desde la ocupación comienzan a devengarse intereses sobre el justiprecio que se fije posteriormente. La generalización de este procedimiento ha provocado un mayor control jurisdiccional sobre su utilización.

6. Extinción de la Expropiación Forzosa: La Reversión

6.1. Causas de Extinción de la Expropiación

La expropiación forzosa se extingue cuando desaparece el fin de utilidad pública o interés social que la legitimó. El artículo 54.1 de la LEF reconoce el derecho de reversión a favor del primitivo propietario o de sus causahabientes cuando concurra alguno de los siguientes supuestos:

• La no ejecución de la obra que motivó la expropiación.
• El no establecimiento del servicio que justificó la expropiación.
• La existencia de bienes sobrantes no necesarios para el fin expropiatorio.
• La desaparición de la afectación del bien al fin que justificó la expropiación.

En tales casos, el antiguo dueño podrá recobrar la totalidad o la parte sobrante del bien expropiado mediante la devolución de la indemnización percibida, en los términos legalmente establecidos. La reversión supone, por tanto, la restitución del bien a su titular originario y la devolución correlativa del justiprecio a la Administración.

El derecho de reversión presenta dos notas esenciales:

• Surge automáticamente como consecuencia de la desaparición sobrevenida del fin expropiatorio.
• Tiene la consideración de derecho de configuración legal, con fundamento constitucional en el artículo 33.3 CE.

6.2. Supuestos de Ejercicio del Derecho de Reversión

a) Inejecución de la obra o no establecimiento del servicio: Puede producirse:

• Declaración expresa de la Administración, notificada al expropiado. En este caso, el derecho de reversión debe ejercitarse en el plazo de tres meses desde la notificación (art. 54.3 LEF).
• Ausencia de declaración administrativa, supuesto más habitual. Se presume el desistimiento cuando:
  • Transcurren cinco años desde la toma de posesión sin iniciarse la obra o el servicio.
  • La obra se inicia pero queda suspendida durante más de dos años sin actos que evidencien su continuación.

b) Existencia de bienes sobrantes: También puede darse:

• Declaración expresa de la Administración, con notificación al expropiado, que dispone de tres meses para ejercitar la reversión.
• Falta de notificación, en cuyo caso el derecho podrá ejercitarse mientras no hayan transcurrido veinte años desde la ocupación, computándose razonablemente desde la finalización efectiva de la obra.

c) Desaparición de la afectación: Cuando el bien deja de estar destinado al fin que justificó la expropiación, el expropiado puede solicitar la reversión:

• En el plazo de tres meses desde la notificación administrativa.
• En defecto de notificación, desde el momento en que la desafectación resulte inequívoca, siempre que no hayan transcurrido veinte años.

No obstante, el artículo 54.2 LEF, tras la reforma introducida por la Ley 38/1999, establece límites relevantes:

• No hay derecho de reversión cuando la afectación al fin expropiatorio se haya mantenido durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.
• Tampoco procede la reversión cuando, simultáneamente a la desafectación, se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin de utilidad pública o interés social.

d) Cambio de afectación: La modificación del destino del bien expropiado a otro fin distinto del inicialmente previsto no genera derecho de reversión, siempre que el nuevo destino esté igualmente declarado de utilidad pública o interés social (art. 54.2.a LEF).

6.3. Indemnización Reversional

El ejercicio del derecho de reversión exige como presupuesto imprescindible la restitución del justiprecio percibido por el expropiado (art. 55.1 LEF). La reversión no puede hacerse efectiva sin la previa devolución o consignación de dicha cantidad. El expropiado dispone de un plazo de tres meses para efectuar el pago; transcurrido dicho plazo sin hacerlo, se extingue el derecho de reversión.

El importe a devolver se calcula tomando como base el justiprecio originalmente percibido, actualizado conforme al IPC. Si el bien ha experimentado mejoras o deterioros imputables al beneficiario de la expropiación, procede una retasación.

Conforme al artículo 55.3 LEF, la devolución del justiprecio constituye un presupuesto de la efectividad de la reversión, de modo que el expropiado no podrá recuperar la posesión del bien hasta que haya satisfecho íntegramente la indemnización reversional.

EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (Revisión de Aspectos Procesales)

1. Interposición y Admisión del Recurso Contencioso-Administrativo

1.1. Plazo de Interposición

El plazo general para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses.

• Reglamentos y actos administrativos expresos: Dos meses desde la publicación del reglamento o desde la notificación del acto.
• Actos presuntos (silencio administrativo): Plazo legal de seis meses desde el día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo ha declarado que, tratándose de silencio administrativo, el particular no queda sujeto a un plazo cerrado para recurrir.
• Inactividad administrativa y vía de hecho: Plazo de dos meses desde el día siguiente al vencimiento del plazo concedido a la Administración para atender la reclamación. Frente a la vía de hecho, el interesado puede optar por:
  • Requerimiento previo de cese a la Administración (plazo de 10 días para resolver). El recurso se interpone en los 10 días siguientes al vencimiento del requerimiento.
  • Interposición directa del recurso en el plazo de 20 días desde el inicio de la vía de hecho.
• Recurso de lesividad y recursos interadministrativos: El recurso de lesividad se interpone en el plazo de dos meses desde la declaración de lesividad. En los recursos entre Administraciones, el plazo será de dos meses desde la publicación del acto o desde su conocimiento, o desde la desestimación expresa o presunta del requerimiento previo.

1.2. Requisitos de Admisibilidad y Escrito de Interposición

El recurso se inicia mediante escrito de interposición, limitado a identificar el acto, disposición, inactividad o vía de hecho impugnada y solicitar que se tenga por interpuesto el recurso.

Si el escrito presenta defectos, el órgano judicial concederá un plazo de subsanación de diez días.

1.3. Admisión del Recurso

El órgano judicial acordará la admisión del recurso y, en su caso, la publicación de su interposición.

Causas de Inadmisión:

• Formales: Falta de jurisdicción o competencia, falta de legitimación, extemporaneidad, falta de agotamiento de la vía administrativa, defectos no subsanados del escrito.
• Materiales (art. 54.3 LJCA): Inexistencia manifiesta de vía de hecho o ausencia evidente de obligación administrativa en casos de inactividad.

Contra el auto de inadmisión cabe recurso.

Acumulación: Podrán acumularse pretensiones contra un mismo acto o disposiciones conexas (arts. 34 y 37 LJCA).

2. Procedimiento Ordinario en Primera o Única Instancia

Procedimiento esencialmente escrito y de aplicación supletoria.

2.1. Diligencias Preliminares

Declaración de lesividad. Agotamiento de la vía administrativa. Requerimiento previo en litigios interadministrativos (arts. 44 y 46.6 LJCA).

2.2. Interposición del Recurso

Se inicia mediante escrito de interposición (art. 45 LJCA), al que se acompañan los documentos exigidos legalmente. Puede solicitarse la adopción de medidas cautelares mediante pieza separada.

2.3. Actuaciones Preparatorias

Anuncio de interposición (art. 47). Reclamación del expediente administrativo (art. 48). Emplazamiento de los demandados. Posible inadmisión tras examen del expediente (art. 51).

2.4. Instrucción del Proceso

a) Demanda y Contestación

La demanda se formula en el plazo de 20 días desde la entrega del expediente. La contestación se presenta en el mismo plazo. Debe contener hechos, fundamentos de derecho y suplico.

b) Prueba

Puede solicitarse el recibimiento a prueba cuando exista disconformidad en los hechos (art. 60 LJCA).

c) Vista y Conclusiones

Las partes pueden solicitar vista oral o conclusiones escritas. A falta de solicitud, el órgano judicial puede acordarlas por razón de la complejidad del asunto.

d) Señalamiento

Concluido el proceso, el pleito queda visto para sentencia.

3. Terminación del Procedimiento

3.1. Sentencia

La sentencia puede declarar:

• Inadmisión.
• Desestimación.
• Estimación del recurso.

Se pronunciará sobre las costas procesales conforme al art. 139 LJCA.

3.2. Contenido de la Sentencia Estimatoria

• Anulación total o parcial del acto o disposición.
• Reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica individualizada.
• Condena a realizar una actividad o indemnizar daños y perjuicios.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Evolución Histórica de la Responsabilidad Patrimonial

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es el resultado de una evolución histórica progresiva, paralela a la consolidación del Estado de Derecho.

Durante el siglo XVIII, en el contexto del absolutismo ilustrado, la indemnización de los daños causados por la Administración tenía carácter graciable, es decir, dependía de la mera voluntad administrativa. Los particulares no eran titulares de un derecho exigible, sino simples beneficiarios de decisiones discrecionales. La Administración no estaba sujeta al Derecho, pues aún no existía un verdadero Derecho Administrativo.

Con la Revolución Francesa, se produce un cambio radical: los súbditos pasan a ser ciudadanos, se reconocen derechos subjetivos y se somete la Administración al control judicial. Aparece así el principio de responsabilidad patrimonial como uno de los pilares del Estado de Derecho, junto al control jurisdiccional de la Administración.

La indemnización exigible judicialmente se desarrolla en tres grandes fases:

1. Sometimiento al Derecho civil: Inicialmente, la Administración queda sometida al régimen de responsabilidad civil del artículo 1902 del Código Civil, basado en la culpa o negligencia (responsabilidad subjetiva). El Estado quedaba excluido y respondían directamente los funcionarios. No será hasta mediados del siglo XX cuando se reconozca la responsabilidad directa de la Administración como persona jurídica (Ley de 1955 en el ámbito local).
2. Modelo de responsabilidad objetiva por igualdad ante las cargas públicas: Se abandona la exigencia de culpa y se justifica la responsabilidad por razones de justicia material. Cuando una actuación administrativa, aun siendo lícita y en beneficio del interés general, causa un perjuicio singular a un particular, este debe ser indemnizado. La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 consagra este modelo, extendiéndolo al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
3. Justificación solidaria: Se amplía la responsabilidad incluso a supuestos en los que la actuación administrativa no genera un beneficio general ni encaja en la expropiación forzosa, pero causa daños que deben ser indemnizados por razones de solidaridad social.

Esta evolución culmina con el artículo 106.2 de la Constitución Española, que reconoce una responsabilidad patrimonial amplia y objetiva, salvo en casos de fuerza mayor.

2. Legislación Aplicable

El fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial se encuentra en el artículo 106.2 CE, que reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión derivada del funcionamiento de los servicios públicos.

El artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular esta materia.

Actualmente, la regulación básica se contiene en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), especialmente en los artículos 32 a 37, complementada por la Ley 39/2015, que regula el procedimiento administrativo.

Se trata de un sistema especialmente amplio y objetivo, más extenso que el existente en la mayoría de países europeos.

3. Caracteres Generales de la Responsabilidad Patrimonial

La responsabilidad patrimonial de la Administración presenta los siguientes caracteres:

• a) Sistema específico: Es un régimen propio del Derecho Administrativo, distinto del previsto en el artículo 1902 CC, y su control corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
• b) Sistema total: Se aplica a todas las Administraciones Públicas (Estado, CCAA, entidades locales) y bajo cualquier forma de personificación pública, tanto si actúan en relaciones de Derecho público como privado. Cubre:
  • La actividad administrativa.
  • La actividad legislativa.
  • La actividad judicial.
• c) Sistema directo: Los ciudadanos reclaman directamente contra la Administración, aunque el daño haya sido causado por un empleado público concreto (art. 36 LRJSP). Posteriormente, la Administración puede ejercer acción de repetición contra el funcionario en caso de dolo o culpa grave.
• d) Sistema objetivo: No es necesario probar dolo, culpa o negligencia: basta con acreditar el daño, la antijuridicidad y la relación de causalidad.

4. Responsabilidad por los Actos Legislativos

4.1. Ley Declarada Inconstitucional

Cuando el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de una ley, pueden surgir responsabilidades patrimoniales si su aplicación ha causado daños efectivos, individualizados y evaluables. El artículo 32.4 LRJSP exige:

• Sentencia firme desestimatoria previa contra el acto de aplicación.
• Que se haya alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

El plazo para reclamar es de un año desde la publicación de la sentencia del TC.

4.2. Ley Válida pero Dañosa

También puede existir responsabilidad por leyes válidas que causen un daño singular, imprevisible y anormal. El artículo 32.3 LRJSP distingue:

• Actos de naturaleza expropiatoria → indemnización.
• Restricción de derechos previos → solo si el legislador lo prevé expresa o tácitamente.

5. Responsabilidad del Estado por el Funcionamiento de la Administración de Justicia

No es objetiva, sino limitada a supuestos concretos:

5.1. Error Judicial

Debe tratarse de un error manifiesto, craso y evidente, declarado judicialmente. La reclamación se dirige al Ministerio de Justicia. Se presume error judicial en casos como la prisión preventiva seguida de absolución.

5.2. Funcionamiento Anormal

Incluye dilaciones indebidas, pérdida de pruebas o defectos procesales graves. Requiere informe del CGPJ.

5.3. Actuaciones del Defensor del Pueblo

La reclamación se dirige al Consejo de Ministros.

6. Requisitos de la Responsabilidad Patrimonial

6.1. Lesión Resarcible

El daño debe ser:

• Antijurídico: Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar.
• Efectivo: Real y cierto.
• Evaluable económicamente.
• Individualizado.

Se excluyen:

• Fuerza mayor.
• Daños inevitables según el estado de la ciencia (cláusula de progreso).
• Daños derivados de actuaciones médicas conformes a la lex artis, salvo pérdida de oportunidad.

6.2. Imputación del Daño

Debe imputarse a una Administración por funcionamiento normal o anormal del servicio público.

6.3. Elementos Subjetivos

Responden:

• Administraciones territoriales.
• Entidades de Derecho Público.
• Entidades privadas creadas por la Administración (levantamiento del velo).

Contratistas y concesionarios responden conforme al Derecho privado, aunque en la práctica los tribunales suelen imputar responsabilidad solidaria a la Administración.

6.4. Elementos Objetivos

La responsabilidad puede derivar de:

• Actos administrativos.
• Reglamentos.
• Inactividad.
• Actuaciones materiales.

6.5. Relación de Causalidad

Debe existir nexo causal entre la actuación administrativa y el daño. La jurisprudencia aplica principalmente la teoría de la causalidad adecuada, admitiendo reducción de la indemnización cuando concurre culpa de la víctima.

7. Extensión y Cálculo de la Reparación

La reparación debe ser integral:

• Daño emergente.
• Lucro cesante probado.
• Daño moral.

La indemnización se calcula conforme al artículo 34 LRJSP, pudiendo utilizarse baremos orientativos para daños físicos. Puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos, previo acuerdo.

8. La Reclamación Administrativa de Responsabilidad

8.1. Plazo de Prescripción

El plazo es de un año, computado desde:

• La producción del daño.
• La curación o determinación de secuelas en daños físicos o psíquicos.

8.2. Procedimiento General

Puede iniciarse:

• De oficio.
• A instancia de parte.

Incluye: Instrucción. Trámite de audiencia. Informe preceptivo del Consejo de Estado si supera 50.000 €. Resolución expresa o silencio negativo (6 meses).

8.3. Procedimiento Abreviado

Solo procede cuando la relación de causalidad y la cuantía sean inequívocas. El plazo de resolución es de 1 mes.

9. Unidad de Jurisdicción

La jurisdicción competente es exclusivamente la contencioso-administrativa, incluso cuando intervengan aseguradoras o entidades privadas. Solo se exceptúa la responsabilidad civil derivada de delito, que corresponde a la jurisdicción penal.

FORMAS DE ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Clasificación Tradicional de la Actividad Administrativa

La doctrina clásica del Derecho Administrativo ha distinguido tradicionalmente tres grandes formas de actividad de la Administración Pública, atendiendo a la finalidad que persigue su actuación:

• Actividad de policía o de limitación.
• Actividad de fomento.
• Actividad de servicio público.

Esta clasificación, aunque hoy matizada, sigue siendo válida como esquema básico para comprender las técnicas de intervención administrativa.

La actividad de policía consiste en la intervención administrativa en la esfera de libertad de los particulares con el fin de proteger el interés general, mediante autorizaciones, prohibiciones, órdenes o controles. La actividad de fomento se caracteriza por incentivar conductas privadas consideradas de interés general, sin imponer obligaciones, principalmente a través de subvenciones y ayudas públicas. La actividad de servicio público implica la prestación directa o indirecta por la Administración de actividades esenciales para la colectividad.

2. La Actividad de Policía

Históricamente, el concepto de policía ha experimentado una profunda evolución.

En el Antiguo Régimen, la policía englobaba prácticamente toda la actividad estatal, como una manifestación del poder absoluto del monarca.

En el Estado liberal, su ámbito se reduce drásticamente, limitándose a la tutela del orden público y a la protección de libertades básicas como la seguridad, la propiedad o la salud pública. La intervención administrativa se realiza fundamentalmente mediante autorizaciones, licencias e inspecciones.

Con el surgimiento del Estado social, a finales del siglo XIX, la actividad de policía se amplía nuevamente, extendiéndose al ámbito económico y social. La Administración comienza a controlar sectores estratégicos como el transporte, la industria, la energía o el urbanismo, exigiendo autorizaciones previas para el ejercicio de numerosas actividades privadas.

A partir de los años 80 del siglo XX, se produce un giro hacia la liberalización económica y la desregulación, impulsado por la Unión Europea. Se pretende reducir las trabas administrativas, sustituyendo los controles previos por controles posteriores, aunque se mantienen mecanismos de intervención en sectores sensibles como el medio ambiente, la seguridad o la protección de los consumidores.

Los principales instrumentos de la actividad de policía son:

• Autorizaciones administrativas.
• Potestad de vigilancia e inspección.
• Órdenes y mandatos administrativos.

3. Las Autorizaciones Administrativas

3.1. Concepto

Las autorizaciones administrativas son actos administrativos mediante los cuales la Administración, en ejercicio de una potestad de intervención legalmente atribuida, permite a un particular el ejercicio de una actividad, previa comprobación de que cumple los requisitos legales y de que no se ve afectado negativamente el interés público.

Su finalidad es el control previo del ejercicio de actividades privadas potencialmente peligrosas o relevantes para el interés general.

3.2. Clases de Autorizaciones

a) Según el criterio personal o real:

• Autorizaciones personales: Se conceden atendiendo a las condiciones del solicitante (ej. carné de conducir). No son transmisibles.
• Autorizaciones reales: Se conceden en atención a la actividad o al objeto (ej. autorización de un establecimiento). Son transmisibles.
• Autorizaciones mixtas: Combinan elementos personales y reales (ej. apertura de una farmacia).

b) Según el margen de apreciación administrativa:

• Autorizaciones regladas: La Administración debe concederlas si se cumplen los requisitos legales.
• Autorizaciones discrecionales: Además de los requisitos legales, la Administración valora la oportunidad o conveniencia.

c) Según su duración y alcance:

• Autorizaciones simples: Se agotan con la realización de un acto concreto.
• Autorizaciones operativas o de funcionamiento: Permiten el ejercicio continuado de una actividad.

3.3. Régimen Jurídico de las Autorizaciones

El régimen jurídico moderno de las autorizaciones viene marcado por la normativa europea y su transposición al Derecho interno:

• Directiva 2006/123/CE de servicios.
• Ley 17/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios (LASE).
• Ley 25/2009, conocida como Ley Ómnibus.

La exigencia de autorización administrativa es excepcional y debe respetar tres principios fundamentales:

• No discriminación.
• Necesidad, justificada por una razón imperiosa de interés general.
• Proporcionalidad, debiendo elegirse la medida menos restrictiva posible.

Los criterios de otorgamiento deben ser claros, objetivos, transparentes, públicos y accesibles, y no pueden basarse en razones económicas ni exigir nacionalidad, residencia o establecimiento previo.

El procedimiento debe ser sencillo, objetivo e imparcial, iniciándose a instancia de parte. Como regla general, el silencio administrativo es positivo, salvo excepciones justificadas.

Se fomenta la simplificación administrativa, mediante procedimientos electrónicos y sistemas de ventanilla única.

Las autorizaciones pueden extinguirse por:

• Desaparición de las circunstancias que justificaron su otorgamiento.
• Incumplimiento de condiciones.
• Cambio de criterios administrativos o error en la concesión, con posible derecho a indemnización.

4. Declaraciones Responsables y Comunicaciones Previas

La Ley 39/2015, en su artículo 69, regula estas figuras como instrumentos destinados a sustituir las autorizaciones previas.

a) Declaración Responsable

Es el documento mediante el cual el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales para ejercer una actividad y que dispone de la documentación acreditativa. Permite iniciar la actividad de forma inmediata, quedando el control reservado a una fase posterior.

b) Comunicación Previa

Consiste en poner en conocimiento de la Administración determinados datos relevantes, pudiendo incluso presentarse después de iniciada la actividad. Nunca pueden exigirse conjuntamente declaración responsable y comunicación previa.

El control administrativo es a posteriori, y en caso de falsedad o inexactitud, la Administración puede ordenar el cese de la actividad y la restauración de la legalidad.

Entre sus inconvenientes destacan la inseguridad jurídica, la ausencia de procedimiento contradictorio para terceros y el aumento de la carga inspectora de la Administración.

5. El Servicio Público

El concepto de servicio público surge en los siglos XIX y XX y evoluciona con el modelo de Estado.

Inicialmente, el Estado asume servicios asistenciales como la educación, la sanidad y la beneficencia, ante la pérdida de protagonismo de la Iglesia. Posteriormente, impulsa grandes infraestructuras y, tras la Primera Guerra Mundial, asume actividades empresariales estratégicas, como la energía o las comunicaciones, muchas veces en régimen de monopolio.

El servicio público puede definirse como el conjunto de prestaciones consideradas esenciales para la colectividad, cuya garantía corresponde a la Administración, ya sea mediante gestión directa o indirecta. Se trata de un concepto dinámico, que varía según las necesidades sociales y el contexto histórico.

6. La Subvención: Posición Jurídica de la Administración Concedente

La subvención es una técnica propia de la actividad de fomento y constituye un acto administrativo favorable, que genera un derecho subjetivo en favor del beneficiario. Una vez concedida, la Administración está obligada a su pago, salvo que concurra causa de nulidad o proceda su revocación conforme a la ley.

6.1. Derechos y Potestades de la Administración

La Administración dispone de amplias potestades:

• Exigir la realización de la actividad subvencionada.
• Controlar y comprobar el destino de los fondos.
• Modificar la subvención si cambian las circunstancias.
• Revocar la subvención por incumplimiento.
• Recuperar las cantidades indebidamente percibidas mediante vía de apremio.
• Ejercer la potestad sancionadora, pudiendo imponer multas e inhabilitación para recibir subvenciones.

6.2. Derechos y Obligaciones del Beneficiario

El beneficiario tiene como derecho principal recibir la subvención concedida. Sus obligaciones, recogidas en el artículo 14 de la Ley General de Subvenciones, incluyen:

• Realizar la actividad que fundamenta la subvención.
• Justificar adecuadamente su cumplimiento.
• Someterse a las actuaciones de control.
• Comunicar la obtención de otras ayudas para la misma finalidad.

LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

1. La Potestad Sancionadora de la Administración

1.1. Concepto y Fundamento

La potestad sancionadora de la Administración es la facultad que el ordenamiento jurídico atribuye a las Administraciones Públicas para imponer sanciones a los particulares cuando realizan conductas tipificadas como infracciones administrativas.

Esta potestad supone una afectación negativa de la esfera jurídica del ciudadano, ya que implica imponerle un mal (una multa, una clausura, una pérdida de derechos, etc.).

Fundamento Constitucional

• Artículo 103 CE: La Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho para servir con objetividad los intereses generales.
• Artículo 25 CE: Reconoce expresamente la existencia de infracciones administrativas y sanciones administrativas, diferenciándolas de los delitos y penas penales.

La potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi del Estado, al igual que el Derecho Penal.

Límite esencial: La Administración no puede imponer penas privativas de libertad (doctrina constante del Tribunal Constitucional).

1.2. Diferencia entre Sanción y Otras Actuaciones Administrativas

No toda actuación administrativa desfavorable es una sanción.

• Sanción administrativa: Finalidad: castigar una conducta ilícita. Ejemplo: multa por infracción urbanística.
• Otras actuaciones desfavorables: No tienen finalidad punitiva. Ejemplo: expropiación forzosa → persigue el interés general, no castigar.

Idea clave: La sanción administrativa se caracteriza por su finalidad punitiva, a diferencia de otras actuaciones administrativas desfavorables.

2. Principios del Derecho Administrativo Sancionador

El ejercicio de la potestad sancionadora está fuertemente limitado por una serie de principios derivados de la Constitución, de la LRJSP (Ley 40/2015) y de la jurisprudencia constitucional.

2.1. Principio de Legalidad (art. 25 CE)

Este principio implica:

• Reserva de ley: Solo una norma con rango de ley puede:
  • Crear infracciones administrativas.
  • Establecer sanciones.
• Predeterminación normativa: La ley debe existir antes de que se cometa la conducta. No hay infracción ni sanción sin ley previa (nullum crimen, nulla poena sine lege).

Los reglamentos:

• Sí pueden desarrollar una ley sancionadora.
• No pueden crear infracciones ni sanciones nuevas. Especial problema en las entidades locales: Necesitan cobertura legal suficiente (LBRL).

2.2. Principio de Tipicidad

Implica que:

• Las infracciones deben estar claramente descritas en la ley.
• No se admiten:
  • Cláusulas genéricas.
  • Tipos indeterminados.
  • Interpretaciones analógicas en perjuicio del sancionado.

La ley debe:

• Describir la conducta ilícita.
• Clasificarla (leve, grave, muy grave).
• Asociarle una sanción concreta.

Definición clásica (García de Enterría): El principio de tipicidad consiste en la descripción legal de una conducta específica a la que se conecta una sanción administrativa.

2.3. Principio de Culpabilidad o Responsabilidad (art. 28 LRJSP)

Solo pueden ser sancionadas:

• Las personas físicas o jurídicas.
• A las que se les pueda imputar la conducta por dolo o culpa, incluso por simple negligencia.

Responsabilidad solidaria (art. 28.3 LRJSP): Cuando una obligación corresponde a varias personas conjuntamente, responderán solidariamente.

Compatibilidad de responsabilidades (art. 28.2 LRJSP): La sanción es compatible con:

• Reposición de la situación alterada.
• Indemnización de daños y perjuicios.

Muy importante en examen: La sanción no sustituye la obligación de restaurar la legalidad.

2.4. Principio de Proporcionalidad (art. 29 LRJSP)

La sanción debe ser:

• Adecuada.
• Necesaria.
• Proporcionada a la gravedad de la infracción.

Criterios de graduación:

• Grado de culpabilidad o intencionalidad.
• Persistencia en la conducta.
• Perjuicios causados.
• Reincidencia.

Figuras importantes:

• Concurso medial: Se sanciona solo la infracción más grave.
• Infracción continuada: Pluralidad de acciones con unidad de plan.

2.5. Principio de Presunción de Inocencia

Nadie está obligado a probar su inocencia. La carga de la prueba corresponde a la Administración.

Presunción de veracidad de las actas (art. 77.5 LPAC): Los hechos constatados por agentes de la autoridad gozan de presunción iuris tantum. Admiten prueba en contrario. No alcanzan a valoraciones jurídicas.

2.6. Principio de Prescripción

El paso del tiempo produce efectos jurídicos:

• Prescriben las infracciones.
• Prescriben las sanciones.

Importante distinguir: Prescripción de la infracción / Prescripción de la sanción. Se aplican: Plazos sectoriales. En su defecto, los generales de las Leyes 39 y 40/2015.

2.7. Principio de Irretroactividad

Se aplica la norma vigente en el momento de los hechos. Solo se admite retroactividad favorable (in bonus). Fundamento: Art. 25 CE y Art. 9.3 CE.

2.8. Principio Non Bis In Ídem

No se puede sancionar dos veces si existe identidad de:

• Sujeto.
• Hecho.
• Fundamento.

Si cambia el fundamento → sí cabe doble sanción (ej. sanción administrativa + disciplinaria).

3. El Procedimiento Administrativo Sancionador

3.1. Órganos Competentes

Debe existir:

• Separación entre órgano instructor y órgano resolutor.
• Garantía de imparcialidad.

El presunto responsable tiene derecho a conocer: Identidad del instructor y Autoridad competente para sancionar (art. 53 LPAC).

3.2. Inicio del Procedimiento

Siempre de oficio, nunca a instancia del interesado. Formas de iniciación:

• Iniciativa propia.
• Orden superior.
• Petición razonada.
• Denuncia.

El denunciante: No es parte. No tiene derecho a que se inicie el procedimiento. Puede beneficiarse si también es infractor (art. 62 LPAC).

La prescripción se interrumpe con la notificación del acuerdo de iniciación.

3.3. Medidas Provisionales

Finalidad: Garantizar la eficacia de la resolución final. Características: Motivadas, Proporcionales, Recurribles, No pueden ser sanciones encubiertas. Ejemplos: Suspensión de actividades, Embargo preventivo, Cierre temporal.

3.4. Instrucción

Fases: Alegaciones. Prueba (10–30 días). Propuesta de resolución.

La propuesta de resolución es esencial. Su ausencia suele provocar nulidad.

3.5. Terminación del Procedimiento

Formas:

• Archivo.
• Reconocimiento de responsabilidad / pronto pago (art. 85 LPAC).
• Resolución sancionadora.
• Caducidad.

Reducción mínima del 20% por reconocimiento o pago voluntario.

4. Ejecución e Impugnación

Las sanciones son ejecutivas cuando ponen fin a la vía administrativa. No cabe reformatio in peius. Puede solicitarse suspensión cautelar si se recurre en vía contenciosa.

LOS BIENES PÚBLICOS: PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1. El Derecho Público de los Bienes

El Derecho público no se limita únicamente a regular bienes de titularidad pública, sino que también puede afectar a bienes de titularidad privada cuando estos presentan un especial interés público. Así ocurre, por ejemplo, con obras de arte, edificios históricos, pazos o bienes integrantes del patrimonio histórico-artístico, cuyo uso y disfrute por el propietario privado se ve limitado por razones de interés general.

Las Administraciones Públicas (AAPP), para cumplir las múltiples funciones que tienen encomendadas, necesitan medios personales, económicos y materiales, entre los cuales destacan los bienes. Además, existen determinados bienes que por su propia naturaleza están destinados al uso colectivo, como el agua, el mar, los ríos, los montes o las minas, cuya regulación especial garantiza un uso ordenado y el acceso por parte de los ciudadanos.

Junto a estos bienes, las AAPP también son titulares de otros bienes que no satisfacen directamente un interés general, pero que integran su patrimonio y se gestionan conforme a reglas específicas.

Todo ello permite hablar de un derecho público de los bienes, entendido como el conjunto de normas que regulan las múltiples formas de vinculación entre las Administraciones y los bienes. No se trata de una categoría homogénea, sino de un conjunto muy diverso de bienes y derechos, sometidos a regímenes jurídicos distintos, lo que da lugar a la llamada escala de la demanialidad, en función de su mayor o menor vinculación al interés general.

2. Los Bienes Públicos en la Constitución Española

El artículo 132 de la Constitución Española de 1978 establece el marco básico de los bienes públicos:

• Reconoce la existencia de bienes de dominio público, bienes comunales y patrimonio del Estado.
• Somete los bienes de dominio público a los principios de:
  • Inalienabilidad.
  • Imprescriptibilidad.
  • Inembargabilidad.
• Declara expresamente como dominio público estatal:
  • Zona marítimo-terrestre.
  • Playas.
  • Mar territorial.
  • Recursos naturales de la zona económica exclusiva y plataforma continental.

3. Clasificación de los Bienes Públicos

3.1. Según su Naturaleza Jurídica

a) Bienes de dominio público (demaniales): Son bienes de titularidad pública afectos a un uso o servicio público, entre los que se distinguen:

• Afectos a un uso público: calles, carreteras, plazas.
• Afectos a un servicio público: edificios administrativos, hospitales.
• Afectos al fomento de la riqueza nacional: minas.
• Bienes comunales: Montes comunales.

b) Bienes patrimoniales: Son bienes de titularidad pública no afectados a un uso o servicio público.

c) Patrimonio Nacional: Bienes destinados al uso exclusivo de la Corona, aunque pertenecen al Estado.

3.2. Según la Administración Titular

• Estado: Bienes demaniales, patrimoniales y Patrimonio Nacional.
• Comunidades Autónomas: Demanio autonómico y bienes patrimoniales.
• Entidades Locales: Bienes demaniales, patrimoniales, comunales o de propios.
• Administración institucional: Normalmente bienes patrimoniales propios o adscritos; excepcionalmente bienes demaniales.

3.3. Según el Objeto del Derecho

• Bienes muebles o inmuebles.
• Bienes corporales o incorporales (ej.: dominio público radioeléctrico).
• Derechos reales o de propiedad.

4. Patrimonio de las Administraciones Públicas

La Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) define en su artículo 3 el patrimonio de las AAPP como: El conjunto de bienes y derechos de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea su naturaleza o título de adquisición. Quedan excluidos: Dinero, Valores, Créditos, Recursos financieros de la Hacienda pública.

El artículo 4 LPAP distingue dos grandes categorías:

• Bienes de dominio público.
• Bienes patrimoniales.

5. Los Bienes Demaniales o de Dominio Público

5.1. Concepto y Características

Según el artículo 5.1 LPAP, son bienes de dominio público aquellos que:

• Son de titularidad pública, y
• Están afectos al uso general o al servicio público, o
• Aquellos a los que una ley otorgue expresamente tal carácter.

5.2. Principios que Rigen los Bienes Demaniales

• Inalienabilidad: No pueden venderse ni transmitirse mientras estén afectados.
• Imprescriptibilidad: No pueden adquirirse por usucapión.
• Inembargabilidad: No pueden ser embargados.

6. Mecanismos de Protección de los Bienes Públicos

Las AAPP cuentan con potestades especiales para proteger sus bienes:

• Inventarios: Obligación de inventariar todos los bienes y derechos.
• Catálogos: Registros administrativos internos de gestión.
• Inscripción en el Registro de la Propiedad: Especialmente los inmuebles.
• Facultad de investigación: Para determinar la titularidad dudosa.
• Deslinde administrativo: Fijación de límites entre bienes públicos y privados.
• Recuperación de oficio: En bienes demaniales: en cualquier momento. En bienes patrimoniales: dentro del plazo de un año.
• Desahucio administrativo: Recuperación posesoria cuando decae el título habilitante.

7. Uso de los Bienes Demaniales

7.1. Tipos de Uso

a) Uso común: General: libre y gratuito. Especial: requiere autorización por intensidad, peligrosidad o rentabilidad.

b) Uso privativo: Ocupación que excluye a otros usuarios. Requiere autorización o concesión.

7.2. Títulos Habilitantes

• Autorización demanial: Ocupaciones temporales (menos de 4 años).
• Concesión demanial: Uso prolongado o con obras fijas.

8. Demanialización y Desafectación

8.1. Afectación

Es el acto por el que un bien se destina a un uso o servicio público. Puede ser:

• Ex lege.
• Expresa.
• Tácita.
• Presunta.

8.2. Mutaciones Demaniales

Cambio de destino dentro del dominio público sin perder la condición demanial.

8.3. Desafectación

Supone la pérdida de la condición de bien demanial y su conversión en bien patrimonial, permitiendo su enajenación.

EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Concepto de Empleado Público

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, define en su artículo 8.1 a los empleados públicos como aquellas personas que desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales. Se trata, por tanto, de personas físicas que prestan servicios profesionales para una Administración Pública, bajo un régimen jurídico determinado y con la finalidad última de satisfacer el interés general, principio esencial del Derecho Administrativo.

El propio artículo 8.2 del EBEP clasifica a los empleados públicos en cuatro grandes categorías, en función del tipo de vínculo jurídico que mantienen con la Administración.

2. Clases de Empleados Públicos

2.1. Funcionarios de Carrera

Los funcionarios de carrera son definidos en el artículo 9.1 EBEP como aquellas personas que, en virtud de nombramiento legal, están vinculadas a la Administración por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo, para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

De esta definición se desprenden varias características esenciales:

• El acceso se produce mediante un acto administrativo de nombramiento, no por contrato.
• La relación jurídica se rige por el Derecho Administrativo, no por el Derecho Laboral.
• El vínculo es permanente, aunque el funcionario pueda cambiar de puesto, estar en excedencia o suspensión.
• La relación es estatutaria, lo que implica que los derechos y deberes no son inmutables, sino que dependen de la normativa vigente en cada momento.

El EBEP establece además una reserva funcional a favor de los funcionarios de carrera. Según el artículo 9.2 EBEP, corresponde exclusivamente a los funcionarios el ejercicio de funciones que impliquen:

• El ejercicio directo o indirecto de potestades públicas.
• La salvaguardia de los intereses generales.

Esta reserva tiene como finalidad garantizar la imparcialidad, objetividad e independencia en actuaciones como la adopción de actos administrativos, la inspección, la sanción o la fe pública.

Causas de Pérdida de la Condición de Funcionario de Carrera

Reguladas en los artículos 63 y siguientes del EBEP:

• Renuncia.
• Pérdida de la nacionalidad.
• Jubilación.
• Sanción disciplinaria firme de separación del servicio.
• Pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público.

2.2. Funcionarios Interinos

Los funcionarios interinos son aquellos que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, con carácter temporal o provisional (artículo 10 EBEP).

Las circunstancias que justifican su nombramiento son:

• Existencia de plazas vacantes no cubiertas por funcionarios de carrera.
• Sustitución transitoria de titulares.
• Ejecución de programas de carácter temporal.
• Exceso o acumulación de tareas, por un plazo máximo de seis meses dentro de un periodo de doce.

La selección debe realizarse mediante procedimientos ágiles, respetando los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

El régimen jurídico aplicable es, con carácter general, el de los funcionarios de carrera, si bien presentan importantes limitaciones:

• Carecen de inamovilidad.
• No tienen derecho a la carrera profesional.

El cese se produce, además de por las causas generales, cuando desaparece la causa que motivó su nombramiento.

2.3. Personal Laboral

El personal laboral es aquel que presta servicios retribuidos a las Administraciones Públicas en virtud de un contrato de trabajo, formalizado por escrito y sometido al Derecho Laboral. Puede ser: Fijo o temporal; A tiempo completo o parcial.

El personal laboral no puede desempeñar funciones reservadas a funcionarios, especialmente aquellas que impliquen ejercicio de autoridad o potestades públicas.

Su régimen jurídico se rige fundamentalmente por:

• La legislación laboral.
• El convenio colectivo aplicable.
• El EBEP en los aspectos básicos.

2.4. Personal Eventual

El personal eventual es el que, en virtud de un nombramiento y con carácter no permanente, realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial (artículo 12 EBEP). Sus características principales son:

• Nombramiento y cese libres.
• Carácter estrictamente político y de confianza.
• Cese automático cuando cesa la autoridad a la que prestan apoyo.
• No pueden desempeñar funciones directivas ni de gestión ordinaria.

La condición de personal eventual no constituye mérito para el acceso a la función pública ni para la promoción interna.

2.5. Personal Directivo Profesional

El EBEP introduce la figura del personal directivo profesional en su artículo 13, como personal encargado de funciones de dirección administrativa, subordinado a las directrices políticas del Gobierno. Su régimen jurídico debe desarrollarse normativamente, conforme a:

• Principios de mérito y capacidad.
• Criterios de idoneidad.
• Procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

3. Acceso al Empleo Público

El acceso al empleo público se rige por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (artículo 23.2 CE), desarrollados en el artículo 55 EBEP. Entre los principios específicos destacan:

• Publicidad y transparencia.
• Imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección.
• Adecuación entre pruebas y funciones a desempeñar.
• Agilidad del proceso sin perjuicio de la objetividad.

Requisitos Generales de Acceso

• Nacionalidad exigida.
• Capacidad funcional.
• Edad mínima de 16 años.
• No haber sido separado del servicio ni inhabilitado.
• Titulación adecuada.
• Conocimiento de lenguas cooficiales, cuando proceda.

4. Derechos de los Empleados Públicos

Los derechos se regulan en el Título III del EBEP.

4.1. Derechos Individuales

Entre otros:

• Inamovilidad del funcionario de carrera.
• Carrera profesional y promoción interna.
• Retribuciones.
• Formación.
• Conciliación.
• Seguridad y salud laboral.
• Vacaciones, permisos y licencias.

4.2. Derechos Colectivos

• Libertad sindical.
• Negociación colectiva.
• Huelga.
• Derecho de reunión.