La Promulgación y Ejecución de Leyes: Facultades Presidenciales
La fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala como facultades y obligaciones del Presidente de la República las de «promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia». Consideremos en primer lugar la facultad de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión.
La Promulgación como Acto del Poder Ejecutivo
Definición y Naturaleza de la Promulgación
El acto legislativo concluye en el punto en que la ley emanada del Congreso ya no es objetable por el Ejecutivo, bien sea por haber transcurrido el término constitucional sin que este hubiere formulado objeciones, o bien porque, habiéndolas presentado, el Congreso no las aceptó o, al contrario, modificó de acuerdo con ellas el proyecto original. El acto legislativo es entonces definitivo y perfecto, mas para que sea obligatorio, es menester que se inicie, mediante la promulgación, la actividad del Poder Ejecutivo.
Promulgar (del latín pro vulgare) significa etimológicamente llevar al vulgo, a la generalidad, el conocimiento de una ley. En este sentido, la promulgación se confunde con la publicación; algunas leyes constitucionales extranjeras así lo han entendido, como la Ley francesa del 14 Brumario del año XI, que decía: «La promulgación de la ley se hará por la publicación.»
Distinción entre Promulgación y Publicación
Sin embargo, es posible doctrinariamente distinguir un acto del otro. Por la promulgación, el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley, ordena su publicación y manda a sus agentes que la hagan cumplir; en esa virtud, la ley se hace ejecutable, adquiere valor imperativo, carácter que no tenía antes de pasar de la jurisdicción del Congreso a la zona del Ejecutivo. Sería injusto, en efecto, imponer la obligación de cumplir una disposición a quienes no la conocen ni están en condiciones de conocerla, mientras esta no quede notificada de su existencia.
La publicación es, pues, el acto del Poder Ejecutivo por el cual la ley votada y promulgada se lleva al conocimiento de los habitantes, mediante un acto que permite a cualquiera el conocimiento de la ley y que establece para el futuro la presunción de que la ley es conocida por todos. (Cfr. artículos 3 y 49).
Por otra parte, a falta de disposición expresa, la práctica constante que se ha impuesto entre nosotros consiste en que la promulgación se haga mediante un decreto expedido por el Presidente de la República, en el que este hace saber a todos los habitantes que el Congreso de la Unión ha expedido la ley de que se trate, y ordena que se imprima, se publique y se le dé el debido cumplimiento. La promulgación reúne, pues, entre nosotros las características de ser un acto por el que el Ejecutivo autentifica implícitamente la existencia y regularidad de la ley (de otro modo no la promulgaría) y ordena expresamente que la ley se publique y sea cumplida.
La Promulgación en el Marco de la División de Poderes
La Promulgación como Consecuencia de la División de Poderes
Algunos autores consideran que la promulgación forma parte de la función legislativa y constituye, por ende, una excepción a la división de poderes, todo ello en virtud de que la promulgación revela la existencia de la voluntad del legislador y porque da a dicha voluntad su fuerza ejecutoria. Pensamos que, por el contrario, la promulgación es una consecuencia de la división de poderes, pues mientras al Poder Legislativo le corresponde dar la norma del deber ser, al Ejecutivo le toca llevar a la práctica, ejecutar la voluntad del legislador; en el proceso de ejecución el acto inicial consiste en dar fe de la voluntad del legislador y en ordenar que se cumpla y se notifique.
Por la división de poderes, el Legislativo no puede llevar a cabo estos actos, que son de naturaleza ejecutiva; al votar la ley, las Cámaras obligan al Ejecutivo a que la promulgue, pero no pueden promulgarla ellas mismas, por no ser la promulgación un acto legislativo.
Diferencias con el Veto y la Sanción
Al contrario, el veto sí es un acto por el que el Ejecutivo participa en la función legislativa, ya sea cuando hace objeciones o bien cuando manifiesta tácitamente su aquiescencia, al no formularlas.
Participando en cierto modo de la naturaleza del veto y de la promulgación, existe en los regímenes monárquicos la sanción, que es el acto por el cual el Jefe del Estado interviene en la potestad legislativa, al otorgar su aprobación al proyecto de ley votado por el Parlamento. La sanción se asemeja al veto, porque implica como este el ejercicio por parte del Ejecutivo de su voluntad propia, al conceder o negar su aprobación al acto legislativo; pero al mismo tiempo, la sanción es también promulgación, porque el acto de aprobación lleva implícita o expresa la orden de ejecución.
La naturaleza mixta de la sanción ha influido acaso en el criterio de los que consideran como legislativo el acto de la promulgación; pero en nuestro régimen republicano se advierte claramente la diferencia entre el veto (por el que el Ejecutivo participa en la función legislativa con voluntad propia, capaz de oponerse y aun de modificar la voluntad del Congreso) y la promulgación (que no puede alterar la voluntad legislativa, manifestada definitivamente, sino que simplemente inicia el proceso de ejecución de esa voluntad).
La Ejecución de Leyes: Otra Facultad Presidencial
La fracción I del artículo 89 también otorga al Ejecutivo la facultad de ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión, complementando así el proceso legislativo con la fase de implementación y observancia administrativa.