El Régimen Constitucional de las Comunidades Autónomas

1. Presupuestos Políticos: Nacionalidades y Regiones

La denominación de Comunidades Autónomas (CCAA) que recoge la Constitución es la forma organizativa en que se estructura la autonomía política de las nacionalidades y regiones que integran el Estado español. El artículo 2 de la CE establece que el reconocimiento de las distintas nacionalidades se conjuga perfectamente con el reconocimiento de la Nación española como unidad política de integración de todo el Pueblo español.

La diferenciación entre los conceptos de nacionalidad y región se centra, para la ciencia política, en considerar que la nacionalidad está integrada en una nación superior que la aglutina. Nación y nacionalidad participan de la misma sustancia y reflejan la identidad de una población que, sin perjuicio de sus características homogéneas (como la misma lengua, cultura, tradición, historia o cualquier otra característica similar), participa de la voluntad política de considerarse una unidad diferenciada, que tiene su propia esfera de intereses y que cuenta o debe contar con formas organizativas de autogobierno.

Frente al concepto de nacionalidad, el de región se traduce como la expresión de una estructura organizativa diferenciada de la del Estado, dotada de ámbitos de autogobierno superiores a los de las Corporaciones locales, para cuya regulación tiene atribuida la capacidad de dictar leyes.

El art. 2 CE utiliza el término «región» para contraponerlo al de «nacionalidad». La región aparece como una comunidad diversa a la nacionalidad, en la que también se reconocen características históricas y culturales comunes. Parece indicarse que el sentimiento diferenciador entre las comunidades regionales y la Nación única es menor.

La unificación en un solo concepto —CCAA— de las nacionalidades y regiones españolas traduce un principio político de ordenación: el principio de igualdad de todas las CCAA. La igualdad no fue establecida como punto de partida del proceso autonómico; por el contrario, si atendemos al contenido competencial como medida del grado de autonomía reconocido a cada Comunidad, se establecieron, en lo sustancial, dos tipos de CCAA. Tanto en el art. 2 como en el art. 148.2 se dispone del derecho de todas las CCAA a alcanzar en un futuro un contenido competencial equivalente para su autonomía, es decir, se reconoce la igualdad potencial como punto de llegada. La igualdad no implica uniformidad, especialmente en España, donde el carácter dispositivo del contenido del derecho de autonomía deja a la aprobación del Estatuto o a su reforma el contenido exacto de las competencias a asumir por cada Comunidad. Sí es cierto que la igualdad otorga a cada CCAA un derecho a asumir todas las competencias que la Constitución no reserva al Estado. Las CCAA del art. 143 han reformado sucesivamente sus Estatutos en varias ocasiones, alcanzando un techo competencial muy superior al previsto en el art. 148 CE y muy próximo al de las del art. 151 CE.

2. Los Principios de la Regulación Constitucional

A) El Principio de Unidad Estatal

La unidad se manifiesta en distintos planos, de los que los más relevantes son los siguientes:

• Unidad política: Deriva de la pertenencia de todas las entidades públicas a un mismo Estado, titular de la soberanía. Por lo que respecta a la unidad nacional, se afirma en el art. 2 CE: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles”.
• Unidad jurídica: Se manifiesta en la proclamación que establece el art. 9.1 CE de la consagración de la Constitución como norma de cabecera de todo el ordenamiento jurídico, con los efectos que de ello se derivan y con la garantía del Tribunal Constitucional (TC) como intérprete supremo de la Constitución. Existe un pluralismo jurídico, que expresa las respectivas esferas de autonomía que se reconocen a los distintos entes públicos y privados. El pluralismo político se enfatiza en los Estados que consagran la descentralización política, como el autonómico. Pero para destacar la unidad final del Estado debe establecerse una fundamental unidad jurídica que cohesione la diversidad y el pluralismo jurídico. Tal unidad se refleja en las principales ramas del ordenamiento jurídico o en las principales materias de cada una de las ramas. Para reforzar dicha unidad se prevé la supletoriedad del Derecho estatal respecto del de las CCAA; la prevalencia, en caso de conflicto; y la competencia para aprobar leyes de armonía, aun en materias de competencia exclusiva de las CCAA, para establecer principios comunes a toda la normativa estatal, cuando lo exija el interés general. Como garante de esa unidad se sitúa, además del TC, el Tribunal Supremo (TS). Unidad jurídica que en el plano subjetivo se enfatiza en lo previsto en el art. 139.1 CE: “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”.
• Unidad económica: Se refleja en las múltiples competencias exclusivas o de legislación básica que se atribuyen al Estado en el art. 149.1 CE, y en la previsión del artículo 139.2 CE: “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”.

B) El Derecho a la Autonomía

El art. 2 CE recoge también el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, garantizando la solidaridad entre ellas. La Constitución no establece cuáles son las Regiones o Comunidades Autónomas en el propio texto constitucional, sino que considera que la autonomía es un verdadero derecho y, por tanto, que la autonomía será el resultado del libre ejercicio de ese derecho por las distintas nacionalidades y regiones españolas. La iniciativa para el ejercicio de este derecho correspondió a:

1. Las Diputaciones o el órgano interinsular correspondiente, y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
2. Los órganos preautonómicos colegiados superiores de los territorios que, en el pasado, hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía (Cataluña, País Vasco y Galicia).
3. A la Diputación Foral de Navarra, al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la CE.

El ejercicio del derecho a la autonomía tiene un presupuesto obligado: que se trate de provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, o de los archipiélagos españoles. La CE no reconoce ningún requisito mínimo y admitió la posibilidad de crear Comunidades uniprovinciales, siempre que se tratase de provincias con entidad regional histórica o cuando fuera autorizada por las Cortes Generales, por motivos de interés nacional, mediante Ley Orgánica. El reconocimiento de la entidad regional histórica se había producido por Real Decreto-Ley para Asturias y Murcia, al establecer su régimen preautonómico. Todas las demás Comunidades uniprovinciales debieron precisar la autorización por Ley Orgánica que prevé el art. 144.a) CE; sin embargo, este procedimiento solo se utilizó en el caso de Madrid.

La autonomía, en cualquier caso, no debe ser confundida con la soberanía, pues implica un poder limitado, sin que pueda oponerse tal derecho a la unidad política que se deduce de la pertenencia a un mismo Estado. Corresponde a los Estatutos concretar el alcance de la autonomía, que en todo caso es política y cualitativamente superior a la de los Entes Locales, que es meramente administrativa, y cuyo contenido se define por una ley básica del Estado.

C) Regulación Estatutaria

La regulación de las CCAA por la CE, con los importantes matices que luego veremos, es una normativa marco, dentro de la cual cada Estatuto puede establecer su propia regulación de la autonomía.

Los Estatutos son un tipo de Leyes Orgánicas, con un procedimiento especial para su aprobación y modificación que las dota de una especial importancia política.

En cuanto leyes orgánicas, deben interpretarse de acuerdo con la CE y son susceptibles de incurrir en vicio de inconstitucionalidad si vulneran sus disposiciones.

Por último, es preciso señalar que el principio dispositivo que informa tanto del derecho a dotarse de un Estatuto de Autonomía como el propio contenido de los Estatutos, resulta siempre enmarcado por la CE. La CE establece un sistema normativo cierto y seguro para el encuadre de las CCAA.

Elementos Esenciales de los Estatutos de Autonomía (art. 147.2 CE)

Los Estatutos de Autonomía deben contener:

1. La denominación de la CCAA.
2. La delimitación de su territorio.
3. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
4. Las competencias asumidas y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
5. El procedimiento de reforma del propio Estatuto (art. 147.3 CE).

Sin embargo, los nuevos Estatutos regulan también los derechos y deberes de sus ciudadanos, y parece que esta será la tónica de los demás proyectos de reforma de los Estatutos.

D) Los Principios de Lealtad Institucional y de Solidaridad

Principio recogido en el art. 2 de la CE como realce de la pertenencia de todas las nacionalidades y regiones a una misma Nación española.

El derecho a la autonomía que en dicho precepto se garantiza no puede orientarse hacia políticas de separación entre las distintas CCAA, ni en relación a la Nación de la que forman parte.

Este principio, que en España se denomina lealtad institucional, no es unidireccional: implica lealtad de las CCAA hacia el Estado, pero también del Estado hacia el Estado Autonómico.

Aunque no esté expresamente recogido en la CE, se deduce del respeto a la totalidad de su contenido. Este principio se ha recogido ya en los nuevos Estatutos de Autonomía.

F) Los Principios de Cooperación y Colaboración

La CE solo regula los convenios entre CCAA y entre estas y el Estado. El art. 145.2 CE distingue así dos tipos de convenios:

1. Los celebrados para la gestión y prestación de servicios propios de las CCAA, que requieren la previa comunicación a las Cortes.
2. Los demás supuestos de cooperación que precisan la autorización de las Cortes Generales.

Las cautelas de comunicaciones y autorizaciones de las Cortes Generales deben ponerse en relación con la prohibición de la federación de las CCAA que se establece en el art. 145.1 CE.

II. Organización de las Comunidades Autónomas

El art. 152.2 CE establece con carácter imperativo la organización institucional de las CCAA que aprobaron sus Estatutos por la vía prevista en el art. 151 CE, previendo dos órganos autonómicos esenciales: la Asamblea Legislativa y el Consejo de Gobierno con su Presidente. También se prevé un Tribunal Superior de Justicia, pero este no es propiamente autonómico, sino estatal e integrado en el Poder Judicial.

En definitiva, todas las CCAA han recogido en su Estatuto un modelo de organización idéntico al del art. 152.1 CE, por lo que nos limitaremos a reflejar ese modelo común, que responde al principio de división de poderes, pero solo con dos poderes: el legislativo y el ejecutivo, ya que el judicial es de carácter estatal.

a) Las Asambleas Legislativas

Son los órganos de representación política de los ciudadanos que integran la población autonómica. Sus miembros se eligen por un sistema electoral democrático. El sistema electoral es el mismo que el usado para el Congreso de los Diputados.

Las funciones de las Asambleas Autonómicas son, en relación a sus competencias, las mismas que las del Parlamento: la iniciativa de reforma de los Estatutos, aprobar leyes autonómicas y controlar los órganos ejecutivos de la Comunidad.

La CE les atribuye también competencia para designar los Senadores en representación de la CCAA (art. 69.5), solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir al Congreso una proposición de ley (art. 87.2), e interponer recursos de inconstitucionalidad (art. 162.1.a).

Las Asambleas Legislativas de Ceuta y Melilla no tienen reconocidas facultades legislativas, pudiendo tan solo ejercer potestad reglamentaria. También tienen reconocidas facultades de iniciativa legislativa, para solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley, así como para remitir al Congreso una proposición de ley, delegando tres miembros para su defensa, y también para instar la reforma del Estatuto.

Por todas esas causas, no parece acertada la decisión del TC, que niega a estas Ciudades la naturaleza de CCAA. Sus miembros son elegidos conforme a la legislación estatal reguladora de las elecciones locales.

b) El Consejo de Gobierno de la CCAA

Sus competencias son las mismas que las del Gobierno de la Nación. Son funciones ejecutivas y administrativas que comprenden la potestad reglamentaria. Dado que el modelo de las CCAA es el sistema parlamentarista, corresponde a la Asamblea elegir de entre sus miembros al Presidente, quien debe contar con su confianza para permanecer en el cargo. La elección del Presidente debe ser por mayoría cualificada en primera votación; para la segunda o sucesivas, existen soluciones varias que, en último término, considerarán suficiente la mayoría simple, el nombramiento del primero de la lista que hubiera tenido más escaños o, en caso de empate, el primero de la lista que haya obtenido más votos.

El Presidente es nombrado por el Rey y, a su vez, el Presidente designa y cesa libremente a los demás miembros del Consejo de Gobierno.

Todos los miembros del Consejo son políticamente responsables ante la Asamblea, que controla la acción ejecutiva por medio de preguntas, interpelaciones, mociones e incluso moción de censura al Presidente. No todos los Estatutos prevén el poder de disolución de la Asamblea por parte del Presidente, con la consiguiente convocatoria de nuevas elecciones.

El Presidente, además de la dirección del Consejo de Gobierno, tiene asignada una doble representación: la de la CCAA y la ordinaria del Estado en aquella. Esta última reafirma la inserción de todas las CCAA en el Estado al que todas pertenecen.

La representación del Estado, por tanto, no corresponde al Delegado de Gobierno, que solo representa al Ejecutivo estatal, y la del Presidente es ordinaria, en defecto de que en la CCAA concurran otras máximas autoridades, como el Rey o el Presidente del Gobierno.

c) El Tribunal Superior de Justicia

Se integra en el Poder Judicial, es de carácter estatal, no formando parte de los órganos propios de la CCAA.

Son la última instancia judicial dentro de la CCAA, conocen de los recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de la ley por infracción de las normas autonómicas.

Las CCAA tienen atribuidas en sus Estatutos importantes competencias en materia de administración de justicia, en aspectos que no guardan relación con la función jurisdiccional, como la participación en la propuesta del nombramiento del Presidente del TSJ (que compete al CGPJ), o en la organización y gestión del personal administrativo, y en la determinación de la planta y la capacidad de los Juzgados.

III. Competencias de las Comunidades Autónomas (Artículos 148 a 150 CE)

B) Las Reglas de Distribución Constitucional de Competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

a) Competencias del Estado y CCAA

La CE no regula las competencias básicas de las CCAA, sino las del Estado. Estas están en el art. 149 CE y en otros preceptos de la CE, como en el Título VII. Las competencias comprendidas en el art. 148.1 CE solo tienen valor de una disposición transitoria; el TC les ha querido dar más importancia, diciendo que constituyen el núcleo duro del ámbito competencial de las CCAA, pero las que tienen recogidas las CCAA en sus Estatutos tienen igual valor y garantía jurídica.

b) Materias no atribuidas al Estado

A tenor del art. 149.3 CE: “Las materias no atribuidas al Estado pueden ser competencia de las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos.”

c) Asunción de competencias

Las competencias se asumen desde la entrada en vigor de los Estatutos, en los que se prevé la asunción de las mismas por la CCAA. La titularidad de las competencias es, pues, independiente de la aprobación de los Decretos de transferencia, que no se refieren a las competencias, sino al traspaso de los servicios y medios precisos para ejercerlas.

C) Los Límites de la Asunción de Competencias

a) El principio de territorialidad

Las competencias de las CCAA se ejercen dentro de su territorio.

b) El interés nacional y el interés autonómico

Las CCAA tienen garantizada su autonomía para representar, dirigir y gestionar sus propios intereses (art. 137 CE).

Del mismo modo, el Estado tiene atribuida constitucionalmente la gestión de los intereses nacionales, de suerte que cuando ambos chocan, deben prevalecer los estatales, sin perjuicio de fórmulas derivadas del principio de cooperación.

3. Las Técnicas de Alteración de la Distribución de Competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Se regulan en el art. 150 CE y son de dos tipos:

a) Leyes Marco (art. 150.1 CE)

“Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.”

b) Leyes de Transferencia o Delegación (art. 150.2 CE)

“El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.”

IV. La Administración Autonómica

1. Estructura general de las Administraciones autonómicas

El Consejo de Gobierno, con las denominaciones que correspondan a cada Comunidad, se regula por los Estatutos, según el modelo contenido en el art. 152 CE, en cuanto a su composición, dirección por el Presidente, nombramiento y cese de Consejeros, responsabilidad ante la Asamblea e incompatibilidades de sus miembros.

Los órganos unipersonales máximos son, además del Presidente, el Vicepresidente/s y los Consejeros, con atribuciones igualmente coincidentes, en relación a las competencias de la CA, a las que atribuye a los Ministros la legislación estatal.

Las Consejerías se estructuran también siguiendo el modelo estatal de los Departamentos ministeriales del Estado. Se prevén, además del Consejero:

• a) Los Viceconsejeros: también llamados Secretarios Generales, que se equiparan en sus atribuciones a los Subsecretarios de la Administración Estatal.
• b) Los Directores Generales: y, en la generalidad de las CCAA, los Secretarios Generales Técnicos.

Los demás órganos de la administración autonómica son como en la Administración estatal, con su mismo carácter y atribuciones en relación a las competencias comunitarias: las Subdirecciones Generales, Servicios, Secciones y Negociados.

Algunas CCAA han creado también su propio órgano consultivo superior, en la mayoría de los casos con la denominación de Consejos Económicos y Sociales de la respectiva CCAA.

2. La administración periférica de las CCAA

La mayoría de las CCAA han conservado como administración periférica la transferida a este mismo nivel por el Estado, con muy ligeras modificaciones, y como división territorial periférica, la provincia. Incluso algunas de ellas han creado la figura de un Delegado de la Comunidad en la Provincia, con la misión de realizar funciones de dirección y coordinación de los servicios autonómicos en la provincia, similares a las del antiguo Gobernador Civil.

3. La Administración de las CCAA uniprovinciales

Las CCAA uniprovinciales han asumido, en virtud de sus Estatutos, la representación, gobierno y administración de la Provincia correspondiente. Y, en consecuencia, han asumido también todas las competencias, funcionarios, bienes, derechos y obligaciones, y recursos de las Diputaciones provinciales.

V. Relaciones del Estado con las CCAA

La actividad de las CCAA, como la de cualquier otra entidad pública, está sometida a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. De ahí que la Constitución establezca los cauces generales de control de esa actividad autonómica, en paralelo a lo previsto para la del propio Estatuto, señalando en el art. 153 que tal control se ejerce:

• a) Por el Tribunal Constitucional: el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
• b) Por la jurisdicción contencioso-administrativa: el de la administración autonómica y sus normas reglamentarias.
• c) Por el Tribunal de Cuentas: el económico y presupuestario.

2. Supuestos y Técnicas de Control e Intervención Estatal en el Ámbito de Competencias de las CCAA

a) Controles sobre el ejercicio de competencias estatales transferidas o delegadas a las CCAA

Estos controles se efectúan:

• Por las Cortes Generales, en los casos y en la forma que prevean las leyes que atribuyan a las CCAA la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal.
• Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado.

b) Las leyes de armonía

La Constitución atribuye también al Estado determinadas competencias para garantizar la unidad del sistema. En este ámbito se inscriben todos los supuestos que la Constitución conecta con la defensa de los intereses generales, cuya competencia corresponde al Estado.

Como garantía de esta intromisión estatal en la esfera de competencias autonómicas, que exige el interés general, se prevé también la apreciación de esta necesidad por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados y el Senado.

c) Control estatal por atentar la actividad autonómica al interés general de España y medidas extraordinarias de intervención

Se regula en el art. 155 CE, y es el de incumplimiento por la CCAA de las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España. En tal caso, el Gobierno puede requerir al Presidente de la CCAA, exigiéndole el cumplimiento de las leyes o el cese de la actividad contraria al interés general. Si el requerimiento no fuere atendido, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. El Gobierno puede dar instrucciones a todas las autoridades de la CCAA, lo que supone una estatalización efectiva de la Administración autonómica. Como garantía para poder adoptar las medidas señaladas se exige la aprobación previa, por mayoría absoluta, del Senado, que es una de las escasas intervenciones de esta Cámara en las que se hace patente su carácter de Cámara de representación territorial. (Importante)