Fundamentos del Régimen Local en España
El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas (CC. AA.), conforme al artículo 137 de la Constitución Española. En este documento, se abordará el estudio de las provincias y los municipios, que conforman la Administración Local.
La legislación principal que rige esta materia es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), complementada por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
De acuerdo con esta normativa, son entidades de la Administración Local el municipio, la provincia y la isla. Además, pueden ser administraciones locales:
- Las comarcas y otras agrupaciones de municipios.
- Las áreas metropolitanas.
- Las mancomunidades de municipios.
La Administración Local posee la capacidad de ordenar y gestionar una parte significativa de sus organismos públicos. Sin embargo, carece de potestad legislativa, es decir, la facultad de dictar normas con rango de ley, prerrogativa exclusiva del Estado y las Comunidades Autónomas. Las entidades locales solo pueden dictar reglamentos, que son normas de rango inferior a la ley.
La LRBRL atribuye a la Administración Local las siguientes potestades y competencias:
- Potestad reglamentaria y de autoorganización.
- Potestad tributaria y financiera.
- Potestad de programación y planificación.
- Potestades de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
- Potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
- Presunción de legitimidad de sus actos.
- Potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
- Inembargabilidad de sus bienes y derechos, y privilegio de ejecución.
1. El Municipio: Estructura y Elementos Esenciales
El municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, dotada de personalidad jurídica plena y capacidad para actuar en derecho. Sus elementos constitutivos son:
- Territorio o término municipal: el ámbito espacial donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias.
- Población: el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal.
- Organización: la estructura de gobierno que corresponde al Ayuntamiento, compuesto por el Alcalde y los Concejales.
Servicios Municipales Obligatorios
Los municipios deben prestar los siguientes servicios, cuya obligatoriedad varía según el número de habitantes:
- Servicios básicos (todos los municipios): Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, abastecimiento de agua potable a domicilio, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
- Municipios con población superior a 5.000 habitantes (además de los anteriores): Parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
- Municipios con población superior a 20.000 habitantes (además de lo anterior): Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, e instalaciones deportivas de uso público.
- Municipios con población superior a 50.000 habitantes (además de todo lo anterior): Transporte colectivo urbano y protección del medio ambiente.
2. La Provincia: Concepto y Fines
La provincia es una entidad local, agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son fines propios de la provincia:
- Garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipales.
- Asegurar la prestación integral y adecuada, en la totalidad del territorio provincial, de los servicios de competencia municipal.
- Participar en la coordinación de la Administración Local con la autonómica y la estatal.
Solo mediante ley estatal puede modificarse la denominación y capitalidad de las provincias.
3. La Isla: Régimen Especial
El artículo 141 de la Constitución establece que los archipiélagos balear y canario tendrán una administración propia en forma de Cabildos o Consejos Insulares. La LRBRL equipara la isla a la provincia, con la diferencia de su órgano de gobierno, que es el Cabildo Insular o Consejo Insular.
Los miembros de los Cabildos o Consejos Insulares se eligen por sufragio universal directo de los ciudadanos de cada isla. El cabeza de lista más votado accede directamente a la presidencia.
4. Otras Entidades Locales Territoriales
La Constitución, en sus artículos 141 y 142, reconoce la creación de agrupaciones de municipios distintas a la provincia, como las comarcas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades, cuya regulación se deja a las Comunidades Autónomas. La iniciativa para la creación de estas agrupaciones corresponde a la población interesada o a los Ayuntamientos, y solo se constituirán si resultan eficaces para la prestación de servicios municipales.
- Las Comarcas: Agrupaciones de varios municipios cuyas características geográficas, económicas, sociales e históricas determinen intereses comunes que requieran una gestión propia.
- Las Áreas Metropolitanas: Entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
- Las Mancomunidades de Municipios: Asociaciones de municipios para la ejecución en común de obras o la prestación de servicios determinados de su competencia.
5. El Gobierno Provincial: La Diputación
El gobierno y la administración autónoma de la provincia corresponden a la Diputación Provincial o a otras Corporaciones de carácter representativo. Esto ocurre cuando la provincia coincide con una Comunidad Autónoma uniprovincial (donde la Diputación es sustituida por los órganos de gobierno de la Comunidad Autónoma), o en los archipiélagos (donde son sustituidas por Cabildos o Consejos Insulares). En el País Vasco y Navarra, la organización se realiza mediante Juntas Generales.
Organización de las Diputaciones Provinciales
La organización de las Diputaciones se rige por las siguientes reglas:
- Existen los siguientes órganos necesarios: Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno.
- Además de los anteriores, pueden existir otros órganos complementarios cuyo objeto sea el estudio, informe o consulta de los asuntos que deban ser sometidos a la decisión de los órganos de gobierno.
Competencias del Presidente de la Diputación
El Presidente de la Diputación es el órgano unipersonal encargado de dirigir el gobierno y la administración de la provincia. Sus principales competencias son:
- Representar a la Diputación.
- Asegurar la gestión de los servicios propios de la Diputación y los encomendados por la Comunidad Autónoma.
- La gestión económica de acuerdo con el presupuesto aprobado.
- Aprobar la oferta de empleo público.
- La jefatura superior de todo el personal, acordando su nombramiento y sanciones.
- La aprobación de los proyectos de obras y servicios.
- Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios de la Diputación.
- Ordenar la publicación y ejecución, y hacer cumplir los acuerdos de la Diputación.
- Convocar y presidir las sesiones del Pleno, y decidir los empates con voto de calidad.
El Presidente es elegido por y entre los Diputados provinciales por mayoría absoluta en primera votación, y por mayoría simple en segunda votación. Su mandato es de cuatro años y puede ser destituido mediante moción de censura por mayoría absoluta.
El Vicepresidente de la Diputación
El Vicepresidente de la Diputación tiene la función de sustituir al Presidente en caso de ausencia o enfermedad. Es nombrado y destituido por el Presidente de la Diputación.
El Pleno de la Diputación
El Pleno de la Diputación está constituido por el Presidente y los Diputados. Estos últimos son elegidos por los Concejales de todos los Ayuntamientos de cada partido judicial de la provincia. El número de Diputados correspondiente a cada Diputación Provincial se determina según el número de residentes de cada provincia. Sus funciones son:
- Organización de la Diputación.
- Aprobación de las ordenanzas.
- Aprobación y modificación de los presupuestos.
- Control y fiscalización de los órganos de gobierno.
- Aprobación de la plantilla de personal.
- Aprobación de los proyectos de obras y servicios.
- Votación de la moción de censura o cuestión de confianza al Presidente.
La Junta de Gobierno
La Junta de Gobierno está formada por el Presidente y un número de Diputados no superior a un tercio del total. El Presidente nombra libremente a estos Diputados. La Junta de Gobierno tiene como función principal asistir al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones.
Para el gobierno de la provincia, se reproduce el esquema estudiado en los municipios, existiendo órganos complementarios para mejorar la gestión. Estos son: Comisiones Informativas, Consejos Sectoriales, Comisión Especial de Cuentas y Diputados Delegados.
6. La Normativa Local: Reglamentos y Ordenanzas
Las entidades locales, como Ayuntamientos y Diputaciones, solo pueden dictar normas sin rango de ley, que son:
- Ordenanzas: Normas aprobadas por los Plenos que regulan un sector de actividad o de convivencia ciudadana.
- Reglamentos: Normas aprobadas también por el Pleno que regulan el funcionamiento interno del Ayuntamiento o Diputación.
- Bandos: Disposiciones de la Alcaldía sobre cuestiones de escasa importancia o para recordar el cumplimiento de normas vigentes.
7. Sistema Fiscal y Financiero de las Entidades Locales
El sistema fiscal y financiero de las entidades locales se regula principalmente en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL). Esta normativa capacita a los Ayuntamientos para desarrollar sus propias políticas tributarias, permitiéndoles establecer o modificar sus impuestos.
La Hacienda de las entidades locales está constituida por los siguientes recursos:
- Ingresos procedentes de su patrimonio.
- Tributos propios: Las entidades locales tienen la facultad de establecer y exigir sus propios tributos sobre las materias de su competencia:
- Tasas: Tributos que consisten en el pago por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas que benefician o afectan al ciudadano de forma individualizada (ejemplos: recogida y tratamiento de basuras, otorgamiento de licencias de obras).
- Contribuciones Especiales: Tributos exigidos por la obtención por el ciudadano de un beneficio o aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de servicios públicos (ejemplos: apertura de calles y plazas, pavimentación de aceras).
- Impuestos: Tributos exigibles sin contraprestación directa, que gravan hechos o negocios de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad económica del ciudadano (ejemplo: Impuesto sobre Bienes Inmuebles – IBI). Además, los Ayuntamientos pueden establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
- Participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.
- Subvenciones.
- Lo percibido por precios públicos.
- Producto de operaciones de crédito.
- Producto de multas y sanciones.
Cuestiones Clave sobre la Administración Local
1. Composición de la Junta de Gobierno Local
La Junta de Gobierno Local está compuesta por el Alcalde y un número de Concejales no superior a un tercio del número legal de miembros de la Corporación, nombrados y separados libremente por el Alcalde.
2. Elección del Presidente de la Diputación
El Presidente de la Diputación es elegido por y entre los Diputados provinciales por mayoría absoluta en primera votación, y por mayoría simple en segunda. Su mandato es de cuatro años y puede ser destituido mediante moción de censura aprobada por mayoría absoluta.
3. Tributos de las Entidades Locales
Las entidades locales pueden establecer y exigir tasas, contribuciones especiales e impuestos.
4. Entidades Locales Territoriales
Se consideran entidades locales territoriales el municipio, la provincia y la isla.
5. Concepto de Provincia
La provincia es una entidad local, agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
6. Diferencia entre Tasa e Impuesto
Una tasa es un tributo que consiste en el pago por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas que benefician o afectan al ciudadano de forma individualizada. Un impuesto es un tributo exigido sin contraprestación directa, que grava hechos o negocios de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad económica del ciudadano.
7. Composición del Pleno del Ayuntamiento
El Pleno del Ayuntamiento está formado por el Alcalde y los Concejales. El número de Concejales se determina en función de la población del municipio.
8. El Cabildo Insular
El Cabildo Insular (o Consejo Insular) es el órgano de gobierno y administración de las islas en los archipiélagos balear y canario, equiparado a la Diputación Provincial.
9. Duración del Mandato de Presidente de Diputación y Alcalde
El mandato tanto del Presidente de la Diputación como del Alcalde es de cuatro años.
10. Concepto de Autonomía Local
La autonomía local se refiere a la capacidad de las entidades locales para ordenar y gestionar una parte importante de sus asuntos públicos. Implica la potestad reglamentaria y de autoorganización, pero no la potestad legislativa (facultad de dictar normas con rango de ley), que es exclusiva del Estado y las Comunidades Autónomas. Las entidades locales solo pueden dictar reglamentos, que son normas de rango inferior a la ley.
11. Alteración de Límites Provinciales
No. Cualquier alteración de los límites provinciales debe ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
12. Función de la Junta Municipal de Distrito
La función principal de la Junta Municipal de Distrito es facilitar la gestión descentralizada de los servicios municipales y la participación ciudadana en los distritos de los grandes municipios.
13. Definición de Bando
Un bando es una disposición de la Alcaldía sobre cuestiones de escasa importancia o para recordar el cumplimiento de normas vigentes, dirigida a los vecinos del municipio.
14. Concepto de Sufragio Activo
El sufragio activo es el derecho de los ciudadanos a votar para elegir a sus representantes en los procesos electorales.
15. El Concejo Abierto
El Concejo Abierto es una forma de gobierno y administración local en municipios con escasa población (generalmente menos de 100 habitantes), donde el gobierno y la administración corresponden directamente a la asamblea de todos los vecinos, regida por la costumbre y la tradición.