Lección 6ª: La Disciplina Urbanística, su Protección y Restablecimiento

1. Consideraciones Generales: Origen y Razón

La indisciplina ha sido uno de los grandes problemas en materia urbanística. La inadaptación de la ley a un urbanismo sin plan acabó con un distanciamiento entre la norma y la realidad, que funcionó al margen de aquella.

El problema real existente en la actualidad nada tiene que ver con las técnicas jurídicas, sino más bien con la moral colectiva y la solidez de las estructuras administrativas.

Cabe recordar que, en la actualidad, todas las comunidades autónomas cuentan con una legislación propia en materia de disciplina urbanística.

2. La Protección de la Legalidad Urbanística

La reforma de la LS de 1975 reaccionó frente a algunos de esos problemas, estableciendo un cuadro de medidas en orden a la depuración de las actuaciones urbanísticas irregulares.

2.1. Obras sin Licencia o Contra sus Condiciones

Cuando los actos de edificación o uso del suelo se efectúen sin la preceptiva licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones, podrán ser suspendidos de inmediato, cualquiera que sea su estado de ejecución, por el Ayuntamiento o por la autoridad autonómica, que podrá subrogarse en su lugar si aquel fuese requerido por esta para actuar y transcurriese un mes sin cumplimentar el requerimiento efectuado.

Si las obras fueran compatibles con la ordenación vigente, el Ayuntamiento requerirá al interesado para que, en el plazo de dos meses, solicite la preceptiva licencia. Si no lo hiciere o si las obras fueran incompatibles con la ordenación, el Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que dieran lugar.

Las posibilidades de actuación de la Administración ante este tipo de obras abarcan el período de ejecución y se extienden durante el plazo de un año siguiente a la terminación total de la misma. Este plazo fue ampliado a cuatro años con el TR92 y leyes autonómicas. Se entenderá que las obras están terminadas a partir de la fecha de expedición del certificado final de las mismas suscrito por el facultativo competente, o desde la fecha de la notificación de la licencia de ocupación o de la cédula de habitabilidad, o desde que el titular de la licencia comunique al Ayuntamiento la finalización de las mismas. En defecto de estos documentos, la fecha se establecerá a partir de las comprobaciones que pueda realizar la propia Administración.

En estos casos, el particular queda obligado a regularizar su situación dentro del plazo de dos meses a partir de la fecha en que se le requiera al efecto.

Cuando la actividad realizada sin o contra licencia no consistiera en la realización de obras, el órgano municipal competente acordará su cese inmediato, debiendo el interesado solicitar licencia o ajustar la actividad a la ya concedida en el plazo que establezca la legislación aplicable o en el de dos meses, procediéndose, si no lo hace, a impedir definitivamente la actividad, ordenando la reposición de los bienes afectados a su estado primitivo. Si la actividad en cuestión fuera la demolición de un edificio, el Ayuntamiento o, en su caso, el Alcalde, podrán ordenar la reconstrucción de lo indebidamente demolido. Todo ello sin perjuicio de que la Administración haga uso de su potestad sancionadora.

2.2. Obras Realizadas al Amparo de Licencias Ilegales

La autoridad urbanística puede depurar las situaciones irregulares aunque estas estén inicialmente amparadas por una licencia.

La reacción administrativa tiene como presupuesto que la actuación que pretende corregirse sea susceptible de ser calificada como infracción urbanística grave. En legislaciones anteriores se exigía, además, en la ley que la gravedad de la infracción fuera manifiesta, pero se ha suprimido esto último.

En el caso de obras en curso (licencias que no han agotado sus efectos), el Alcalde puede disponer la suspensión de los efectos de la licencia u orden de ejecución ilegal y paralizar las obras de manera inmediata.

Este acuerdo tiene carácter cautelar, pues la decisión definitiva sobre la legalidad o ilegalidad de la licencia corresponde a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, a los que el ayuntamiento deberá avisar en el plazo de tres días (diez en la Ley madrileña). Si no lo hace, el acuerdo se considerará nulo de pleno derecho. El Tribunal se pronunciará en un plazo de dos a tres meses, anulando o confirmando la licencia origen del conflicto.

Si la sentencia declara la nulidad de la licencia, la autoridad que suspendió inicialmente esta ordenará la incoación del correspondiente procedimiento sancionador y decretará la demolición o reconstrucción de lo indebidamente construido o demolido, según el caso.

Si los efectos de las licencias ya se han consumado por haberse terminado las obras, la vía a seguir será la de la revisión de oficio. Son revisables de oficio los actos nulos de pleno derecho, por lo que la revocación de las licencias incursas en algún vicio determinante de la mera anulabilidad de estas habrá de instarse, en principio, por vía de recurso de lesividad.

La anulación por cualquiera de estas vías de una licencia puede generar responsabilidad patrimonial para la Administración. Esto ha venido produciendo un problema que tenía como resultado que la Administración resultara siempre perdedora, y el particular siempre ganaba en último extremo, quien con ciertos procedimientos (poco ortodoxos) la inducía a otorgar licencia ilegal, ya que si esta llegaba a anularse, el titular podía exigir a la Administración el pago de una indemnización. Esto se corrigió: en ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

2.3. Obras y Licencias en Zonas Verdes y Espacios Libres

Si las obras o licencias recaen sobre terrenos calificados como zonas verdes o espacios libres, el sistema descrito en los dos apartados anteriores funciona de la misma manera con dos únicas variantes:

• Tratándose de obras sin o con licencia, la reacción administrativa es posible en los términos ya analizados antes, sin entrar en juego el límite temporal (esta es la diferencia).
• Tampoco la revisión de oficio está sujeta a plazo. Ello es consecuencia de la calificación de tales actos como nulos de pleno derecho (art. 10.3 LS).

2.4. Suspensión y Revisión de Otros Actos y Acuerdos Urbanísticos

La Administración solo puede revisar de oficio sus propios actos declarativos de derechos cuando estos sean nulos de pleno derecho, debiendo acudir a la vía del recurso de lesividad en los demás casos. Se añade que, iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

2.5. Vigencia de las Facultades de Suspensión y Revisión de Autoridades Supramunicipales

Desde esta perspectiva, nada podía oponerse a la subsistencia de las facultades de suspensión y revisión otorgadas por la legislación del suelo a las autoridades estatales (hoy a las autonómicas), ya que la autonomía municipal se reconoce por la Constitución al servicio de la gestión de los intereses municipales y no más allá de estos.

Las sentencias constitucionales: «salvo el supuesto excepcional a favor del Delegado del Gobierno contenido en el artículo 67 de la citada Ley de Bases (del Régimen Local), la facultad de suspender los actos y acuerdos de las corporaciones locales se atribuye en exclusiva a los Tribunales en todos los sectores del ordenamiento jurídico, incluido, lógicamente, el urbanismo».

Subsiste la posibilidad de subrogación de las autoridades autonómicas en caso de falta de reacción municipal.

3. Las Infracciones Urbanísticas

3.1. Observación General

El Tribunal Constitucional (TC) acertó en elaborar una doctrina salvadora al precisar que las normas de competencia y procedimiento con arreglo a las cuales habían de valorarse las regulaciones en materia sancionadora tenían que ser las vigentes en el momento en que dichas regulaciones fueron aprobadas.

La infracción puede producirse tanto en el otorgamiento de una licencia u orden de ejecución como por el hecho de actuar sin la licencia o autorización exigidas o en contra de sus concretas determinaciones.

3.2. Clases y Tipos de Infracciones

Se clasifican las infracciones urbanísticas en graves y leves. Son graves las infracciones que constituyan incumplimiento de las normas sobre parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas, es decir, aquellas que incidan sobre los elementos determinantes del aprovechamiento urbanístico de los terrenos.

Son infracciones graves:

• Parcelaciones sobre suelo no urbanizable.
• Parcelaciones sobre terrenos destinados por el planeamiento a equipamiento social o a ejecución de sistemas generales de comunicaciones o de zonas verdes o espacios libres.
• Parcelaciones en suelo urbanizable no programado antes de la aprobación definitiva del Programa de Actuación Urbanística.
• Parcelaciones de suelo clasificado como urbanizable programado si no existe Plan Parcial aprobado.
• Parcelaciones que den lugar a lotes inferiores a la parcela establecida como indivisible.
• Parcelaciones realizadas sin licencia o con licencia ilegal.
• Exceso de edificación sobre la edificabilidad permitida.
• Exceso de alturas.
• Obras prohibidas en edificios calificados como fuera de ordenación.

Son infracciones leves:

• Infracciones de las normas sobre condiciones higiénico-sanitarias y estéticas y demás determinaciones de las Ordenanzas que causen perjuicio o pongan en riesgo la normalidad del uso o la salud de los usuarios.
• Realización de obras sin el correspondiente Proyecto de Urbanización cuando este sea preceptivo.
• Realización de actividades sin la preceptiva licencia cuando no constituya una infracción más grave.
• Desmontar o derribar edificaciones, construcciones o instalaciones que sean objeto de protección especial por su carácter monumental, histórico-artístico, arqueológico, cultural, típico o tradicional.
• Construir en inmediaciones de edificios protegidos o de conjuntos de carácter histórico-artístico, arqueológico, típico o tradicional, o dentro de estos con infracción de las normas de protección de los mismos.

Algunas leyes autonómicas han optado por una clasificación de muy graves, graves y leves.

3.3. Personas Responsables

La responsabilidad recae en el promotor, el empresario de las obras y el técnico director de las mismas en los casos en que la infracción consista en la realización de obras sin licencia o con inobservancia de las condiciones de la que se hubiera obtenido.

Se extiende la responsabilidad al facultativo que hubiera informado favorablemente el proyecto y a los miembros de la corporación que hubieran votado a favor del mismo sin el informe técnico previo o en contra del mismo en los supuestos de obras que aparezcan amparadas en una licencia cuyo contenido sea constitutivo de una infracción urbanística grave.

La responsabilidad alcanza a las personas jurídicas por las infracciones cometidas por sus órganos o agentes. La responsabilidad de cada uno de estos sujetos lo es a título propio.

3.4. Prescripción de las Infracciones

Las infracciones urbanísticas GRAVES prescriben a los 4 años y las LEVES a 1 año, a contar desde su comisión. El plazo de prescripción se computará desde la fecha en que la infracción se hubiera cometido o, si esta fuera desconocida, desde el momento en que aparezcan signos externos que la evidencien. Si la infracción deriva de una infracción continuada, la fecha inicial del cómputo será la finalización de la actividad.

3.5. Las Sanciones Administrativas

3.5.1. Principios Generales y Reglas de Aplicación

La sanción típica es la multa.

El principio general que inspira la regulación de las sanciones es el de confiscación total del beneficio ilegal derivado de la infracción.

La comisión de una infracción lleva aparejada la obligación del infractor de reponer los bienes y situaciones a su primitivo estado y de reparar los daños causados. La sanción puede ser superior al beneficio obtenido por el infractor.

Agravan la responsabilidad el hecho de prevalerse de la titularidad de un oficio o cargo público, la utilización de la violencia o cualquier otro tipo de coacción sobre la autoridad o funcionario competente o mediante soborno, la alteración de hechos o la falsificación de los documentos aportados, etc.

Atenúan la responsabilidad la falta de intención de causar un daño tan grave como el producido y el proceder motu proprio a repararlo o disminuirlo.

3.5.2. Régimen Especial de las Parcelaciones Ilegales

En la parcelación ilegal, se establece la multa más la descalificación del suelo, que en ningún caso se considerará como solar, no permitiéndose edificar sobre los lotes resultantes de la operación. Las parcelaciones ilegales legitiman la expropiación forzosa de los terrenos afectados.

3.5.3. Órganos Competentes y Procedimiento Sancionador

La competencia para resolver expedientes e incoar procedimientos sancionadores corresponde a los ayuntamientos y a los órganos de la comunidad autónoma. Las multas que se impongan a los distintos responsables de la infracción son independientes entre sí.

3.6. Responsabilidad Administrativa y Penal: Relaciones

El artículo 42 de la LS dispone que, si en la tramitación de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística se aprecian indicios del carácter de delito o falta del hecho, el órgano competente para imponer la sanción ha de ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal a los efectos de la existencia de las responsabilidades de orden penal.

3.7. La Responsabilidad Civil

Esta responsabilidad civil tiene carácter solidario, de forma que puede ser exigida por el perjudicado de cualquiera de las personas responsables. Son competentes los órganos ordinarios cuando la acción de responsabilidad se dirija contra un sujeto individual, y los Tribunales Contencioso-Administrativos cuando la acción se dirija contra una Administración Pública, sin perjuicio de la acción de regreso que puede corresponder a esta contra la autoridad o funcionario directamente responsable.

4. La Acción Pública en Materia Urbanística

Para asegurar una protección adecuada de la legalidad urbanística, se introdujo el sistema de acción pública que permitía a cualquier persona, física o jurídica, exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Proyectos, Normas y Ordenanzas, suprimiéndose el requisito de legitimación basado en un interés legítimo por quien lo solicita.

El legislador ha intentado potenciar este instrumento y ha allanado los obstáculos para que sea eficaz (fugacidad de los plazos de recurso propios del ordenamiento administrativo).

La fórmula consistió en considerar abierto el plazo todo el tiempo que dure la ejecución de las obras y un año más, extendido a cuatro años.

Dicho sistema solo cubre el intento de obtener la declaración de nulidad del acto ilegal, de modo que, para ejercitar pretensiones de plena jurisdicción, es decir, de restablecimiento de las situaciones jurídicas individualizadas que el acto impugnado haya podido alterar, siguen siendo exigibles los requisitos generales de legitimación de la LJ.

5. La Tutela Judicial a Través de los Tribunales Ordinarios

El orden jurisdiccional competente para conocer conflictos en materia urbanística es el contencioso-administrativo. No significa que a los Tribunales ordinarios no les esté reservado ningún papel respecto del tema urbanístico.

La LS dispone que “los propietarios y titulares de derechos reales podrán exigir ante los Tribunales ordinarios la demolición de las obras o instalaciones que vulneren lo estatuido respecto a la distancia entre construcciones, pozos, cisternas o fosas, comunidad de elementos constructivos u otros urbanos, así como las disposiciones relativas a usos incómodos, insalubres o peligrosos, que estuvieran directamente encaminados a tutelar el uso de las demás fincas”.

Esto se refiere especialmente a las relaciones de vecindad. Su asiento básico se encuentra en el artículo 590 del Código Civil (CC).

Es importante advertir que el hecho de que una actividad frente a la que pretende reaccionarse venga, en principio, amparada por una licencia no es obstáculo para que tales acciones civiles puedan prosperar.

El hecho de que se tenga una licencia no autoriza a lesionar a los terceros en sus derechos reales y demás derechos, de modo que un juez ordinario puede conocer perfectamente este tipo de asuntos, pues están lesionando algo que se encuentra dentro de la esfera civil.