Clases de Referéndum en el Ordenamiento Jurídico Español

La Constitución de 1978 regula cuatro modalidades principales de referéndum:

• Referéndum de reforma constitucional: Puede ser facultativo u obligatorio, según los artículos 167 y 168 de la Constitución Española (CE).
• Referéndum consultivo: Consulta al pueblo sobre decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92 CE).
• Referéndums autonómicos: Cuatro tipos específicos vinculados a los procesos de autonomía (artículos 151, 152 CE y disposiciones transitorias).
• Referéndum municipal: No reconocido expresamente, pero admisible conforme al artículo 149.1.32 CE.

Aunque existen estas modalidades, el papel del referéndum en el sistema político español es limitado y restrictivo, fruto de la desconfianza manifestada por los partidos políticos durante el proceso constituyente. La institución se regula con un espíritu restrictivo para evitar abusos, aunque no se pretende eliminarla, sino depurarla y utilizarla adecuadamente. La regulación se completa con la Ley Orgánica 2/1980, que detalla las modalidades de referéndum.

Referéndum de Reforma Constitucional

La Constitución Española de 1978 establece dos procedimientos diferenciados para la reforma constitucional: el procedimiento ordinario y el procedimiento extraordinario, que regulan respectivamente referéndums facultativos y obligatorios.

Referéndum de Reforma Constitucional Facultativo (Artículo 167 CE)

Este procedimiento ordinario se aplica para reformas parciales que no afectan a los artículos más sensibles (título preliminar, sección primera del capítulo II del título I ni el título II). La reforma aprobada por las Cortes Generales puede someterse a referéndum para su ratificación. La convocatoria del referéndum es obligatoria si lo solicita, dentro de los 15 días siguientes a la aprobación, al menos una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras (diputados o senadores). En consecuencia, aunque la celebración del referéndum no sea imprescindible para todas las reformas parciales, se convierte en un trámite forzoso para aquellas con cierto grado de controversia política.

Ejemplos prácticos: Las reformas del artículo 13.2 (1992) y del artículo 135 (2011) no han sido sometidas a referéndum porque no se alcanzó dicha solicitud parlamentaria.

Referéndum de Reforma Constitucional Obligatorio (Artículo 168 CE)

Este procedimiento extraordinario se aplica a revisiones totales o parciales que afecten al título preliminar (arts. 1-9), la sección primera del capítulo II del título I (arts. 15-29) o el título II (arts. 56-65), es decir, a las partes esenciales de la Constitución. Requiere la aprobación de la reforma por dos legislaturas sucesivas. Finaliza obligatoriamente con la celebración de un referéndum de ratificación, sin necesidad de que ningún órgano lo solicite, por mandato constitucional directo (ope legis). La celebración del referéndum es, por tanto, un requisito imprescindible para la validez de estas reformas de gran trascendencia.

Referéndum Consultivo (Artículo 92 CE)

Introducción y Regulación Constitucional

La Constitución establece en su artículo 92 que las decisiones políticas de especial trascendencia pueden someterse a un referéndum consultivo. Este referéndum es convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y con autorización previa del Congreso de los Diputados. Se trata de un mecanismo novedoso que introduce elementos de democracia directa en un sistema representativo.

Procedimiento

• Propuesta: El Presidente del Gobierno decide si convocar el referéndum y formula la consulta exacta.
• Autorización: El Congreso de los Diputados debe aprobar la convocatoria con mayoría absoluta; no puede enmendar la pregunta ni proponer el referéndum por su cuenta.
• Convocatoria: Finalmente, el Rey formaliza la convocatoria mediante Real Decreto, refrendado por el Presidente del Gobierno.

Objeto de la Consulta

Solo se pueden consultar «decisiones políticas de especial trascendencia», un concepto abierto que deja libertad al convocante. No se pueden aprobar ni derogar leyes directamente, aunque el resultado puede motivar posteriores iniciativas legislativas.

Alcance del Término «Consultivo»

Hay debate doctrinal: Algunos consideran que el resultado no es jurídicamente vinculante y el gobierno puede ignorarlo. Otros creen que solo es vinculante si la mayoría es amplia. Finalmente, la posición defendida aquí es que el referéndum es vinculante siempre, porque el pueblo es soberano y su decisión debe ser respetada para evitar un golpe constitucional.

Ejemplos Históricos

Se ha usado solo dos veces:

• En 1986 para decidir sobre la permanencia en la OTAN, con gran controversia.
• En 2005 para consultar la ratificación del Tratado de la Constitución Europea, con menor polémica y baja participación.

Referéndums Autonómicos

Son consultas populares con ámbito territorial limitado a una Comunidad Autónoma, que forman parte integral del proceso de configuración del Estado autonómico en España. Su regulación se encuentra en la Constitución Española de 1978 y tienen un valor jurídico vinculante para determinados actos esenciales dentro de ese proceso.

Base Constitucional y Tipos

La Constitución introduce cuatro modalidades referendarias autonómicas:

• Referéndum para acceder a la autonomía plena por vía rápida sin cumplir los requisitos ordinarios (art. 151.1 CE).
• Referéndum para aprobar los estatutos de autonomía de las comunidades que sigan la vía rápida (art. 151.2 CE).
• Referéndum para modificar los estatutos de autonomía aprobados por vía rápida (art. 152.2 CE).
• Referéndum para la incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma Vasca (disposición transitoria cuarta CE).

Efecto Vinculante

Estos referendos son estrictamente obligatorios para que las decisiones jurídicas tengan validez y eficacia. Sin el referéndum afirmativo no procede, por ejemplo, la autonomía plena directa ni la reforma estatutaria correspondiente.

Carácter y Finalidad

Aunque formales en su estructura, los referendos autonómicos no buscan ampliar la participación ciudadana en sentido general, sino legitimar democráticamente decisiones políticas y jurídicas de alta trascendencia vinculadas a la descentralización del Estado.

Aplicación Temporal y Espacial

Las modalidades principales están diseñadas para comunidades que siguieron la vía rápida. Una vez concluido el proceso autonómico, las disposiciones referidas a las primeras dos modalidades pierden efecto práctico, aunque permanecen vigentes formalmente como normas transitorias.

Análisis de las Cuatro Modalidades de Referéndum Autonómico

• Referéndum para acceso vía rápida (art. 151.1 CE): Requiere mayoría absoluta de electores en cada provincia para permitir a una comunidad no histórica obtener autonomía plena rápidamente. Andalucía es el único caso que celebró este tipo de referéndum.
• Referéndum para aprobación de estatutos (art. 151.2 CE): La aprobación requiere mayoría de votos válidos emitidos en cada provincia, una exigencia menos rigurosa que en el anterior. Se ha usado en Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía.
• Referéndum para reforma estatutaria (art. 152.2 CE): Las reformas de estatutos aprobados por vía rápida requieren referéndum con condiciones similares a la aprobación inicial, manteniendo el cómputo por provincias.
• Referéndum para incorporación de Navarra a la CAV (disposición transitoria cuarta CE): La iniciativa compete al Parlamento de Navarra, pero debe ratificarse en referéndum en la provincia de Navarra, con mayoría de votos válidos.

Referéndums Municipales

Aunque la Constitución no menciona expresamente los referendos municipales, su admisión está implícita en la competencia estatal sobre régimen local (art. 149.1.32ª CE) y se regula en leyes orgánicas y ordinarias.

Competencia Material

Solo pueden consultarse asuntos municipales de especial relevancia y competencia propia del Ayuntamiento, excluyéndose materias fiscales y aquellas con efectos supramunicipales para evitar distorsiones políticas y demagógicas.

Requisitos Formales

El Alcalde debe contar con acuerdo previo del Pleno del Ayuntamiento por mayoría absoluta y autorización del Gobierno central para convocar el referéndum.

Ámbito Territorial

La consulta se limita al territorio municipal, quedando en discusión la celebración de consultas en ámbitos supramunicipales.

Función Democrática

Los referendos municipales constituyen un mecanismo de democracia directa que facilita la participación ciudadana en decisiones concretas y próximas, promoviendo el autogobierno local y fortaleciendo la legitimidad democrática en comunidades pequeñas.