La Administración General del Estado y el Gobierno en España

La Administración General del Estado es el conjunto de órganos y unidades administrativas que, bajo la dirección del Gobierno Central, se ordenan, en su mayor parte jerárquicamente, dentro de una misma personificación pública. A esta Administración le corresponde ejercer y gestionar el conjunto de competencias administrativas y de servicios públicos que la Constitución reserva al Estado.

En España, una gran parte de las competencias tradicionalmente reservadas al Estado se han transferido a las Comunidades Autónomas (CCAA). Los servicios directos que presta el Estado a los ciudadanos son limitados, destacando principalmente:

• Las Fuerzas Armadas.
• Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.
• La Administración exterior.

La gestión tributaria y la de la Seguridad Social se gestionan a través de organismos o entidades con personalidad jurídica diferenciada, como son las Agencias Estatales, las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social. Por ello, la Administración General del Estado ejerce principalmente competencias de:

• Planificación.
• Definición estratégica de políticas públicas.
• Coordinación de las Comunidades Autónomas y otras Administraciones Públicas.
• Relaciones internacionales y con la Unión Europea.

La Administración General del Estado está dirigida por el Gobierno, que se considera el órgano superior de la misma, de acuerdo con los artículos 97 y 103 de la Constitución Española (CE). El Gobierno se regula por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), y la Administración General del Estado se regula principalmente por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

La estructura de la Administración General del Estado es departamental: se estructura en Ministerios, cuyos titulares son también miembros del Gobierno. Distinguimos dentro de la Administración General del Estado la Administración civil de la Administración militar. La Administración militar acentúa los rasgos de jerarquía y disciplina interna, en razón de la misión que le otorga el art. 8 de la CE. Esto no significa que las Fuerzas Armadas no estén sometidas al ordenamiento jurídico en su actuación y organización. Los conflictos que surjan por disciplina militar se resuelven por la jurisdicción militar, que dispone de una Sala especial en el Tribunal Supremo (TS) (Sala Quinta, de lo Militar).

La Administración civil del Estado está integrada por:

• Los servicios centrales de los Ministerios y de la Presidencia del Gobierno.
• Los órganos periféricos.
• Los órganos en el exterior.

Existen, además, órganos que, aunque vinculados a la Administración, se hallan fuera de las relaciones de jerarquía directa y realizan funciones con un grado notable de independencia, tales como:

• Órganos consultivos (ej. Consejo de Estado).
• Órganos de resolución de recursos y reclamaciones (ej. Tribunales Económico-Administrativos).
• Órganos con funciones específicas que afectan a la organización o supervisión (ej. Agencias de evaluación).

El Gobierno

El art. 97 de la CE establece que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Se constituye, por tanto, en el centro de la vida política; le corresponde, entre otras funciones, aprobar los proyectos de ley, de modo que la actividad legislativa responde en gran medida al programa político de cada Gobierno. Su composición se regula en el art. 98.1 de la CE.

El Presidente del Gobierno

En los sistemas parlamentaristas, el Presidente del Gobierno es elegido por el Parlamento, debiendo contar con su confianza para mantenerse en el cargo. La investidura, nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se regulan en la CE (arts. 99, 101, 112, 113 y 114). Las funciones esenciales del Presidente del Gobierno se prevén en el art. 98.2 de la CE. El Presidente del Gobierno puede también desempeñar alguna cartera ministerial.

La Ley del Gobierno (art. 2) detalla las competencias del Presidente, entre las que destacan:

• a) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros (salvo que, conforme al art. 62.g de la CE, lo presida el Rey, a petición del Presidente del Gobierno), impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno y resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los distintos Ministerios.
• b) Se le atribuye potestad reglamentaria propia, de carácter organizativo, para crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, Departamentos Ministeriales y Secretarías de Estado, así como para aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

El Vicepresidente

Su naturaleza es de ayuda o sustitución del Presidente. Su figura está prevista en el art. 98.1 de la CE. Puede haber uno, varios o ningún Vicepresidente, puesto que no es un órgano necesario. Sus funciones, además de sustituir al Presidente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, son aquellas que este le delegue. Entre estas funciones destaca, en su caso, la presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno que se le asignen. Tradicionalmente han tenido encomendada la coordinación de la actividad de varios Ministerios en un área concreta. Usualmente desempeñan la titularidad de un Ministerio, que ejercen conjuntamente con la Vicepresidencia.

El Consejo de Ministros

Se compone por el Presidente, los Vicepresidentes (si los hubiera) y los Ministros. Pueden asistir a sus reuniones los Secretarios de Estado, cuando sean convocados. Tiene una doble dimensión: es un órgano constitucional titular del poder ejecutivo y es el órgano que dirige la Administración Pública del Estado. El Gobierno es un órgano colegiado que se rige por el principio de dirección presidencial, lo que supone que en las reuniones del Gobierno no se vota, sino que se delibera, correspondiendo al Presidente fijar las decisiones en función de las deliberaciones habidas. La responsabilidad del órgano es solidaria de todos los miembros respecto de las decisiones adoptadas, estando obligados a guardar secreto respecto de tales deliberaciones.

Las funciones del Gobierno están delimitadas en el art. 97 de la CE y el art. 5 de la Ley del Gobierno. Las competencias del Consejo de Ministros pueden ser delegadas en las Comisiones Delegadas del Gobierno, excepto:

• Las expresamente atribuidas por la CE al Consejo de Ministros.
• Las de nombramiento y cese de altos cargos (salvo previsión legal).
• Aquellas que una ley prohíba expresamente delegar.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios es presidida por un Vicepresidente del Gobierno (si lo hay y se le asigna esta función) o por el Ministro de la Presidencia. Los asuntos deliberados en sentido favorable por esta Comisión pasan a integrar una relación separada en el orden del día del Consejo de Ministros siguiente y, por lo general, se dan por aprobados. Los que no se aprueban son nuevamente deliberados en el Consejo de Ministros. Esta Comisión no puede tomar decisiones por delegación del Consejo de Ministros, ni nombrar autoridades, ya que su principal función es la de preparar las sesiones del mismo.

El art. 101 de la CE prevé la posibilidad de que el Gobierno se encuentre en funciones; en tal caso, su actuación deberá limitarse al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas, y a facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Son órganos colegiados creados para:

• Coordinar la acción de varios Ministerios en materias que afecten a sus competencias.
• Resolver, por delegación del Gobierno, los asuntos de la competencia de este susceptibles de delegación.
• Resolver asuntos que les estén directamente atribuidos expresamente por ley.

Se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. El Real Decreto de creación establecerá qué miembro del Gobierno la presidirá, qué Ministros o Secretarios de Estado la componen y cuáles son sus funciones. A sus reuniones podrán ser convocados, por su Presidente, otros Ministros sin la condición de miembros y otros altos cargos de la Administración. Las deliberaciones de las Comisiones son igualmente secretas. Su composición y funciones pueden variar. Algunas Comisiones Delegadas que han existido o existen son, por ejemplo:

• Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis.
• Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
• Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia.
• Comisión Delegada del Gobierno para Política Científica, Tecnológica y de Innovación.
• Comisión Delegada del Gobierno para la Igualdad.
• Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales.

Órganos de Colaboración y Apoyo del Gobierno

La Ley del Gobierno prevé un Secretariado del Gobierno, integrado en el Ministerio de la Presidencia, y los Gabinetes del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado. El Secretariado realiza tareas de apoyo técnico y administrativo al Consejo de Ministros, a sus Comisiones Delegadas y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Los Gabinetes, cuyos miembros no precisan ser funcionarios públicos, realizan tareas de confianza y asesoramiento especial en el desarrollo de las labores políticas, relaciones parlamentarias y otras relaciones institucionales. Estos cesan automáticamente cuando cesa el titular del cargo del que dependen o cuando este lo decide libremente. Su número y retribuciones se determinan por el Consejo de Ministros, dentro de las consignaciones presupuestarias. El Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) diferencia entre el personal eventual (como el que integra los Gabinetes, de carácter no permanente y nombrado con criterios de confianza o asesoramiento especial) y el personal directivo profesional, cuya designación debe atender a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y llevarse a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

Los Ministerios

La Administración General del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores homogéneos de la actividad administrativa. La organización en departamentos ministeriales no es obstáculo para que existan órganos superiores o directivos u organismos públicos no integrados o dependientes de un Ministerio y que, con carácter excepcional, se adscriban a miembros del Gobierno distintos de los Ministros. La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno.

Los Ministros

Son miembros del Gobierno y su regulación se precisa en los arts. 100 y siguientes de la CE y el art. 4 de la Ley del Gobierno. Los actos y disposiciones de los Ministros agotan la vía administrativa cuando se dictan en ejercicio de las competencias que les son atribuidas directamente como titulares de su Departamento, no siendo susceptibles de recurso de alzada, sino, en su caso, de recurso potestativo de reposición o directamente recurso contencioso-administrativo. Son directamente responsables políticos de la gestión de los servicios de su departamento, debiendo someterse a las interpelaciones, preguntas o mociones de reprobación que les formulen las Cámaras Legislativas. Les corresponde refrendar los actos del Rey en materia de su competencia. Su dependencia política del Presidente del Gobierno implica la competencia de este para proponer el nombramiento y cese de los Ministros.

Se atribuye a los Ministros la responsabilidad política de la gestión atribuida al Departamento que dirigen. Sus Departamentos desarrollan, por tanto, la acción administrativa que fija el Consejo de Ministros o el Presidente del Gobierno, a consecuencia de la función de este último de impartir instrucciones a los Ministros.

Para el desarrollo de sus competencias, los Ministros pueden, en su Ministerio correspondiente:

• Aprobar los planes de actuación del Ministerio.
• Fijar los objetivos del Ministerio y dirigir la actuación de sus órganos.
• Establecer los sistemas de control de eficacia y eficiencia de la actividad desarrollada por el Departamento.

Además, les corresponde:

• Mantener las relaciones con las Comunidades Autónomas (CCAA) en las materias de competencia de su Departamento.
• Convocar y presidir las Conferencias Sectoriales y los órganos de cooperación en el ámbito de sus competencias.

También les compete:

• La potestad de organización interna de su Ministerio, incluyendo la creación, modificación y supresión de órganos inferiores a Subdirección General, y el nombramiento y cese de los titulares de los órganos directivos del Departamento.

Otras competencias incluyen:

• Resolver los conflictos de atribuciones que se susciten entre los órganos directivos del Departamento que dirigen.
• Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, mediante Órdenes Ministeriales.

Tienen competencias en materia de gestión económica y presupuestaria, como:

• La aprobación y compromiso de gastos, así como el reconocimiento de obligaciones y la ordenación de pagos, dentro de los límites fijados.
• La celebración de contratos en el ámbito de su competencia.
• La elaboración del anteproyecto de presupuesto de su Departamento y su remisión al Ministerio competente en materia de Hacienda.

Asimismo:

• Resuelven los recursos administrativos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos del Ministerio y de los organismos públicos adscritos, salvo que una ley atribuya la competencia a otro órgano.
• Declaran la lesividad de los actos administrativos anulables emanados del Ministerio, para su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando les corresponda.

Cabe también la posibilidad de delegación de sus competencias en los Secretarios de Estado o en los Subsecretarios de su Departamento, así como en otros órganos directivos.

Secretarios de Estado

Se crean como órganos superiores para potenciar, en un nivel inferior al de Ministro, la coordinación y dirección de ciertas áreas de los Departamentos. Sus atribuciones son:

• Dirigir y coordinar, bajo la dirección del Ministro, las Direcciones Generales del departamento al que se adscriban.
• Ejercer las funciones que expresamente le delegue el Ministro.
• Las que, en su caso, le atribuyan la legislación sectorial.

La LRJSP les atribuye categoría de órgano superior.

Subsecretarios

Su rango es inferior al de los Secretarios de Estado, considerándose órganos directivos. Ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes y, en todo caso, las que les atribuya específicamente la normativa. Son miembros de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Su regulación se prevé en el art. 63 de la LRJSP.

Secretarios Generales

Son creados con una finalidad similar a los Secretarios de Estado, teniendo funciones de dirección y coordinación en relación con las Direcciones Generales que se les adscriban y las atribuciones que les asigne el Real Decreto de estructura del Ministerio o aquellas que el Ministro les delegue. La principal diferencia con los Secretarios de Estado es de rango, que se equipara al de los Subsecretarios; no son, por ello, órganos superiores, sino órganos directivos. Dependen directamente de los Ministros o, en algunos casos, quedan bajo la dependencia de un Secretario de Estado. Su regulación se prevé en el art. 64 de la LRJSP.

Secretarios Generales Técnicos

Su finalidad es llevar a cabo estudios y reunir documentación sobre materias propias del departamento, así como prestar asistencia técnico-jurídica y administrativa. Sus atribuciones más relevantes, conforme al art. 65 LRJSP, son:

• El asesoramiento jurídico general del Departamento, incluyendo el informe preceptivo de todas las disposiciones de carácter general que emanen del Ministerio.
• La elaboración de estudios e informes sobre las materias propias del Departamento.
• La propuesta de reformas de organización, procedimientos y métodos de trabajo del Departamento.
• La preparación de compilaciones de textos normativos y la coordinación de la actividad editorial y de publicaciones del Departamento.
• La gestión de los recursos documentales, archivos y bibliotecas del Ministerio.
• La elaboración de estadísticas sobre las materias propias del Departamento y la realización de estudios de derecho comparado.

Su rango jerárquico es de Director General. Su regulación se prevé en el art. 65 de la LRJSP.

Directores Generales

Las Direcciones Generales son los órganos principales de la gestión administrativa, encuadrados en los Ministerios bajo la dependencia de un Ministro, un Secretario de Estado, un Subsecretario o un Secretario General. Sus atribuciones fundamentales son:

• Dirigir y gestionar los servicios y resolver los asuntos de su competencia o que le hayan sido atribuidos por desconcentración o delegación.
• Proponer al Ministro u órgano superior la resolución de los asuntos que sean de su competencia y afecten a la Dirección General.

Tienen también atribuida la inspección y la dirección del régimen interno de las oficinas a su cargo. Su regulación se establece en el art. 66 de la LRJSP.

Órganos Inferiores

Subdirectores Generales

Son los órganos ejecutivos inmediatos de las Direcciones Generales, responsables de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General. Normalmente actúan por delegación en la resolución de asuntos de la Dirección General. Su regulación se prevé en el art. 67 de la LRJSP.

Otros órganos

Además de los órganos directivos, existen otras unidades administrativas. Se pueden distinguir:

1. Unidades de apoyo y confianza: Destacan los Gabinetes, que asisten a los titulares de los órganos superiores y directivos en tareas de confianza y asesoramiento especial, no integrándose en la estructura jerárquica administrativa propiamente dicha.
2. Unidades administrativas ordinarias (órganos burocráticos): Son las unidades básicas de la estructura orgánica, dependientes de los órganos superiores o directivos. Sus atribuciones generales son de tramitación, preparación de decisiones, gestión de servicios públicos y ejecución de tareas. Se denominan comúnmente, siguiendo un orden jerárquico descendente: Servicios, Secciones y Negociados, aunque la LRJSP se refiere a ellas de forma más genérica como unidades administrativas.