1. Concepto. Distinción entre ley y reglamento y entre reglamento y acto administrativo

Por Reglamento o disposición administrativa de carácter general, como tradicionalmente se le ha denominado (esta denominación permanece en nuestro ordenamiento), se entiende aquella norma escrita dictada por la Administración⁶⁷. La significación de este tipo de norma lo es tanto desde un punto de vista cuantitativo (la mayoría de las normas integrantes del ordenamiento jurídico administrativo son reglamentos) como por las consecuencias que tiene, al situar a la Administración Pública en un plano privilegiado con respecto al resto de los ciudadanos desde el momento en que no solo va a ser un sujeto destinatario del Derecho, sino que también lo crea.

Desde este punto de vista, es conveniente dejar sentada una idea clave para entender la acción jurídica de la Administración, y es que esta se despliega a través de dos tipos de potestades muy diferentes entre sí: la potestad reglamentaria y las potestades ejecutivas. A través de la primera, la Administración desarrolla la función normativa. Mediante el ejercicio de las potestades ejecutivas, la Administración desarrolla la función ejecutiva que alcanza a amplios sectores de actividad, siendo por ello muy variada la acción de la Administración en este plano, por lo que entre las potestades ejecutivas encontramos una variedad heterogénea de potestades con muy diversos contenidos.

De lo que se acaba de exponer pueden deducirse las diferencias entre Reglamento y Ley. Esta última, que tiene su origen en el Poder Legislativo, siendo la expresión más típica de su actuación, se dicta en el ejercicio de la potestad legislativa que podría albergar actos con contenido muy diverso —normativos o actos singulares—.

Por otra parte, el principio de separación de poderes que, según nos consta ya, tiene como consecuencia la posición de subordinación del Poder Ejecutivo respecto a otros poderes constitucionales, entre ellos respecto al Poder Legislativo, tiene un importante efecto en la materia que ahora nos concierne. Es así que la norma emanada de la Administración, el reglamento, va a estar subordinada a la norma emanada del Legislativo. De ahí que el art. 97 CE determine que el Gobierno «ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes». Las Leyes, por su parte, atribuyen la potestad reglamentaria a los diversos órganos de las Administraciones públicas que la ejercerán, como todas las potestades que tienen atribuidas, «con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho» (art. 103 CE). De todo ello deriva una de las notas características del reglamento: su carácter subordinado a la Ley.

⁶⁷ Es un término que, sin embargo, se utiliza para aludir a otro tipo de normas distintas a las que nos ocupan en este lugar. Así, deben citarse los Reglamentos comunitarios —normas de la Unión Europea directamente aplicables en todos los Estados miembros, fuentes directas de Derecho que producen efectos inmediatos y confieren a los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación de proteger— o los Reglamentos que regulan la organización y el funcionamiento de determinados órganos constitucionales y estatutarios (Reglamentos de las Cámaras legislativas, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Defensor del Pueblo Español y figuras análogas en el ámbito de las Comunidades Autónomas).

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Sobre la base de lo anterior, pueden sintetizarse las diferencias entre reglamento y Ley como sigue:

• Origen diverso: Gobierno o Administración y órganos legislativos, respectivamente; de ahí que pueda afirmarse también que mientras que la Ley es norma de la totalidad, el reglamento es expresión de la mayoría.
• Amplitud del ámbito de acción e intensidad de la fuerza innovativa: El reglamento se limita a lo que le permita la Constitución y la Ley, mientras que la Ley no tiene otro límite que la Constitución y el bloque de la constitucionalidad.
• Posición secundaria: Subordinación del reglamento respecto de la Ley.
• Sistemas de control: El reglamento es susceptible de control jurisdiccional, mientras que la Ley solo puede ser objeto de control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional.

Según se dijo más atrás, el reglamento es expresión de la potestad normativa, potestad esta última que distinguíamos de la ejecutiva, expresión de la cual son los denominados actos administrativos, cuyo régimen se estudiará con detenimiento en otro lugar, pero cuyas diferencias con el reglamento deben resaltarse aquí. Precisamente porque traen causa en potestades de muy diversa naturaleza, podemos afirmar con claridad la diferencia de concepto entre una y otra figura: mediante el reglamento se crea Derecho y mediante el acto administrativo se aplica el Derecho.

Es así que el reglamento, siendo fuente del Derecho, se incorpora al ordenamiento jurídico con vocación de permanencia y no se consume con su cumplimiento, sino que, por el contrario, mientras esté en vigor, es susceptible de una pluralidad de aplicaciones. El acto administrativo, sin embargo, se agota en su aplicación. Esta tesis, en cuya virtud se mantiene que el reglamento es un acto ordinamental y el acto administrativo un acto ordenado, y cuyo principal impulsor fue el Prof. García de Enterría, permite superar la tradicional confusión entre el reglamento y un tipo de acto administrativo concreto, el acto administrativo general, que afecta a una pluralidad de destinatarios y no a un sujeto específico y, con ello, la equívoca consideración de la nota de la singularidad como propia del acto administrativo frente a la de la generalidad, se decía, propia del reglamento.

Siendo figuras sustancialmente distintas, es también diverso el régimen jurídico del reglamento y del acto administrativo. Así, deben señalarse, entre otras, las siguientes diferencias de régimen jurídico:

• La potestad reglamentaria se encuentra atribuida exclusivamente a ciertos órganos.
• El procedimiento de elaboración de reglamentos y actos administrativos es diverso.
• La adquisición de eficacia se produce mediante instrumentos distintos (la publicación en todo caso para los reglamentos y la notificación, como regla general, para los actos administrativos).
• Existen mecanismos diversos para la retirada de la vida jurídica (derogación para el reglamento y revocación para el acto administrativo).
• El Reglamento inválido es nulo de pleno derecho, mientras que los actos administrativos pueden ser nulos o anulables.
• Son también distintos los sistemas de impugnación.

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2. Clases de reglamento

2.1. En función de la Administración que los dicta

A continuación esbozamos una sistematización de los Reglamentos en función de la Administración y los órganos que los dictan:

Reglamentos estatales

• Del Gobierno: Reciben la denominación de Reales Decretos.
• Del Presidente del Gobierno: Reciben la denominación de Reales Decretos.
• De los Ministros: Reciben la denominación de Órdenes ministeriales.
• De otros órganos: Su denominación es muy diversa (Instrucciones, órdenes, resoluciones).

Reglamentos autonómicos

Cada Comunidad Autónoma en sus leyes de gobierno y Administración sistematiza los reglamentos en función del órgano del que provengan. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el art. 46 de la Ley 6/2006 establece los siguientes:

• Decretos de la Presidencia.
• Decretos del Consejo de Gobierno.
• Órdenes de las personas titulares de las Vicepresidencias y de las Consejerías.

Reglamentos locales

De acuerdo con la LBRL, la tipología de Reglamentos locales, que se aprueban por el Pleno de la Corporación, es la siguiente:

• Reglamentos orgánicos: Regulan la organización propia de la entidad (arts. 20 y 22 LBRL).
• Presupuesto: (Art. 112 LBRL).
• Ordenanzas: El resto de normas de naturaleza reglamentaria (art. 22 LBRL).

Reglamentos de entidades instrumentales

La diversidad de entidades adscritas a las Administraciones públicas pueden también dictar reglamentos organizativos. Su tipología y denominación es muy heterogénea.

2.2. En función de su relación con la Ley

De acuerdo con este criterio, pueden distinguirse los siguientes tipos:

• a) Reglamentos ejecutivos: Ligados directamente a una Ley para complementarla y desarrollarla. Son los más abundantes. Es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.
• b) Reglamentos independientes: No vinculados a una Ley. Solo posibles en materias no reservadas a la Ley. Existe consenso en admitirlos en el ámbito organizativo.
• c) Reglamentos autónomos: Consecuencia de una reserva reglamentaria. En sentido estricto, no existen en nuestro ordenamiento.
• d) Reglamentos de necesidad: Excepcionan las Leyes por circunstancias de emergencia. Su vigencia se limita a la situación de anormalidad.

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3. Límites de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria opera sometida a unos límites impuestos por el ordenamiento jurídico. El ajuste a estos límites hace al reglamento válido; el desajuste provoca su invalidez e ilegalidad.

3.1. Competencia

La potestad reglamentaria solo corresponde a los órganos que el ordenamiento específicamente señala. Puede ser:

• Originaria: Atribuida por la Constitución (al Gobierno, art. 97 CE) o de forma implícita (CCAA y entes locales).
• Derivada: Atribuida a órganos inferiores mediante una ley.

Para el Estado, se rige por la Ley 50/1997 (LG) y la LOFAGE. En Andalucía, el art. 44 de la Ley 6/2006 atribuye potestad derivada a los titulares de las Consejerías para materias internas u organización.

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3.2. Jerarquía normativa

En base al principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE), las normas tienen distinto valor según el rango del órgano. El art. 51 LPAC dispone que las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución ni las leyes, ni tampoco preceptos de otra disposición de rango superior.

3.3. Procedimiento de elaboración

Los reglamentos han de ser elaborados conforme al procedimiento legalmente previsto. En el ámbito estatal (art. 24 LG), los trámites incluyen:

• Elaboración del proyecto e informe de necesidad.
• Informes y dictámenes preceptivos.
• Audiencia pública: Plazo no inferior a 15 días.
• Información pública (si se aconseja).
• Informe de la Secretaría General Técnica.
• Dictamen del Consejo de Estado: Preceptivo para reglamentos ejecutivos.

En el ámbito local (art. 49 LBRL), el procedimiento incluye aprobación inicial, información pública (30 días), resolución de reclamaciones y aprobación definitiva.

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3.4. Publicidad

Para alcanzar eficacia, el art. 52 LPAC exige la publicación del contenido íntegro en el Diario Oficial correspondiente.

3.5. La irretroactividad de los reglamentos

Como regla general, pueden tener carácter retroactivo (art. 2.3 Código Civil), pero el art. 9.3 CE prohíbe la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

4. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos

Recogido en el art. 52.2 LPAC: «las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas». Esto se fundamenta en los principios de igualdad (art. 14 CE) y legalidad (art. 9.3 CE).

5. La invalidez de los reglamentos. Medios de reacción

Un reglamento es inválido cuando excede sus límites. En el caso de los reglamentos, la ilegalidad siempre implica nulidad absoluta o de pleno derecho (art. 62.2 LPAC).

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Los medios de impugnación son:

• Recurso administrativo: No cabe impugnación directa (art. 107.3 LPAC), pero sí un recurso indirecto a través de la impugnación de un acto de aplicación.
• Recurso contencioso-administrativo: Ante la jurisdicción competente, puede ser directo (contra el reglamento, plazo de dos meses) o indirecto (contra sus actos de aplicación).

6. Relaciones entre reglamento y Ley

Además de la jerarquía y reserva de Ley, existen diversas formas de colaboración:

• Relación de ejecución: El reglamento ejecutivo complementa a la Ley.
• Remisión no recepticia: La Ley encomienda al reglamento la regulación de una materia no reservada.
• Remisión recepticia: La Ley habilita al Gobierno para dictar normas con rango de Ley (Decretos legislativos).
• Deslegalización: Una Ley habilita al reglamento para regular materias anteriormente reguladas por Ley (siempre que no haya reserva constitucional).

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7. Circulares, instrucciones y órdenes de servicio

Son disposiciones dictadas en el ámbito interno de la organización para dirigir la actividad de los inferiores (art. 21.1 LPAC). Tradicionalmente no se consideraban fuentes del Derecho ni reglamentos por no afectar a terceros.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha rectificado esta doctrina, permitiendo su impugnabilidad si afectan a terceros. El art. 21.1 prevé su publicación en el periódico oficial cuando se estime conveniente por razón de sus destinatarios o efectos.