Principio de Estabilidad Presupuestaria

Este principio tiene su origen en los compromisos asumidos por España como Estado miembro de la Unión Europea. Con el objetivo de alcanzar una verdadera unión económica y monetaria, los Estados deben evitar déficits públicos excesivos, exigencia que se consolidó con la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en Ámsterdam el 17 de julio de 1997.

Según este Pacto, los Estados se comprometieron a perseguir el equilibrio o superávit presupuestario. Los límites establecidos fueron:

• El déficit público debía mantenerse por debajo del 3 % del PIB.
• El volumen de deuda pública no podía superar el 60 % del PIB.

Asimismo, los Estados debían presentar programas de estabilidad, sometidos a dictamen del Consejo, con el fin de prevenir déficits excesivos y reforzar la supervisión y coordinación de las políticas económicas.

Constitucionalización del Principio (Reforma del Artículo 135 de la Constitución Española)

Este principio fue constitucionalizado mediante la primera reforma del artículo 135 de la Constitución Española, que establece:

1. A) Todas las Administraciones Públicas deberán adecuar su actuación al principio de estabilidad presupuestaria.
2. B) El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural superior a los límites fijados, en su caso, por la Unión Europea. Una ley orgánica determinará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las CCAA en relación con su PIB. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. C) Los límites de déficit estructural y de deuda pública solo podrán superarse en casos de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen gravemente su situación financiera o la sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
4. D) Una ley orgánica desarrollará los principios del artículo 135 y regulará la participación de los órganos de coordinación institucional en materia de política fiscal y financiera. En particular, establecerá:
   • La distribución de los límites de déficit y deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación y los plazos y formas de corrección de las desviaciones.
   • La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
   • La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
5. E) Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos y dentro de los límites establecidos, adoptarán las medidas necesarias para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria en sus normas y decisiones presupuestarias.

Medidas de la LOEPSF

Para garantizar el cumplimiento de este principio, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) establece medidas preventivas, correctivas y coercitivas (artículos 18 a 26):

• Preventivas: Seguimiento de la ejecución presupuestaria y advertencias de riesgo sin que exista incumplimiento.
• Correctivas: Autorización de operaciones de endeudamiento, exigencia de informes favorables para subvenciones y convenios, y aprobación de planes económico-financieros o de reequilibrio.
• Coercitivas: Acuerdos de no disponibilidad de créditos, depósitos con intereses en el Banco de España convertibles en multa, ejecución forzosa y, en el caso de las Entidades Locales, disolución por incumplimiento.

Garantías Constitucionales del Pago de la Deuda Pública

El artículo 135 de la Constitución establece que los créditos destinados al pago de los intereses y del capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos, y que su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

Esta previsión constituye una garantía constitucional para los suscriptores de deuda pública, ya que obliga a que los presupuestos cuenten con dotación suficiente para atender al pago del denominado servicio de la deuda (intereses y capital). La garantía alcanza tanto a la deuda pública del Estado como a la de los organismos autónomos, dado que el artículo 33 de la Ley General Presupuestaria exige que en los presupuestos de estos se consignen las partidas necesarias para atender dichas obligaciones.

Afectación a los Poderes del Estado

El artículo 135 CE afecta:

• Al poder ejecutivo: En dos momentos: durante la elaboración del presupuesto, que debe incluir las dotaciones necesarias, y durante su ejecución, sin que pueda alegarse la falta de consignación presupuestaria para incumplir el pago.
• Al poder legislativo: Que no puede enmendar ni modificar los créditos destinados al servicio de la deuda, al tratarse de fondos consolidados.

Cuando el artículo 135.3 CE se refiere a la ley de emisión, debe entenderse como la norma, con independencia de su rango, que regula la emisión concreta de la deuda pública y las prestaciones que de ella se derivan. Las prestaciones cubiertas por esta garantía son las que derivan directamente del contrato de empréstito, esto es, la devolución del principal y el pago de los intereses. No quedan cubiertas, en cambio, las posibles indemnizaciones derivadas del retraso en el pago, como los intereses de demora previstos en el artículo 24 de la Ley General Presupuestaria.

Interpretaciones ante el Incumplimiento

Ante un eventual incumplimiento, la doctrina ha planteado distintas interpretaciones:

1. Algunos autores consideran que el artículo 135.3 CE tiene carácter programático y no es de aplicación directa, de modo que si el Ejecutivo no incluye las dotaciones necesarias, solo cabría plantear una cuestión de inconstitucionalidad.
2. Otros entienden que el artículo 135.3 CE reconoce un auténtico derecho constitucional a favor de los suscriptores de deuda pública, por lo que el Estado no podría oponer la falta de dotación presupuestaria. En este caso existiría un conflicto entre el artículo 21.1 de la LGP y el artículo 135.3 CE, debiendo prevalecer este último conforme a las reglas generales de interpretación jurídica.
3. Además, aunque no exista una consignación expresa en la partida presupuestaria, ello no impide que los tribunales ordinarios apliquen directamente el artículo 135.3 CE, dado que el propio precepto establece que los créditos para satisfacer la deuda pública se entienden siempre incluidos en el estado de gastos.

Fuentes del Ordenamiento Presupuestario

El ordenamiento presupuestario se estructura jerárquicamente en las siguientes fuentes:

1. Constitución.
2. Tratados internacionales, en particular los que supongan obligaciones financieras para la Hacienda pública.
3. Normas de la Unión Europea y de otros organismos internacionales o supranacionales a los que se atribuya el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.
4. Leyes orgánicas (LOFCA, LOEPSF, LOTCu, LOAIReF y Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas).
5. Leyes ordinarias (LGP, leyes de finanzas de las Comunidades Autónomas, Ley de Haciendas Locales, Leyes de Presupuestos del Estado y de las Comunidades Autónomas) y decretos-leyes dictados por el Gobierno de la Nación y por los Consejos de Gobierno de Comunidades Autónomas que cuenten con tal competencia reconocida estatutariamente.
6. Disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores en el ámbito del Estado, de las Comunidades Autónomas y, específicamente para el ámbito local, por las ordenanzas presupuestarias.
7. Derecho supletorio (civil, administrativo).

Limitaciones Parlamentarias en la Presentación de Enmiendas a los PGE

Los grupos parlamentarios tienen limitaciones específicas al presentar enmiendas al proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) debido a su especial naturaleza. La principal restricción, recogida en el artículo 134.7 de la Constitución Española, establece que:

No se pueden presentar enmiendas que supongan un aumento del gasto o una disminución de los ingresos sin la conformidad del Gobierno.

Esto garantiza el control del Ejecutivo sobre el equilibrio presupuestario. Además, el Reglamento del Congreso impide que las enmiendas se refieran a materias ajenas al contenido presupuestario, restringiendo las modificaciones dentro del ámbito de los estados de ingresos y gastos. También existen límites temporales estrictos para su presentación y, en el caso de las enmiendas de totalidad, estas deben ir acompañadas de un texto alternativo completo. En conjunto, estas restricciones refuerzan el papel central del Gobierno en la elaboración y aprobación del presupuesto y garantizan la estabilidad financiera del Estado.