Silencio administrativo positivo

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3. Fase de instrucción.
3.1. Aspectos generales sobre los actos de trámite.

De acuerdo con lo establecido en el art.
78 LPAC, los actos de instrucción pueden
definirse como las actuaciones necesarias para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución.

La Administración está, por tanto, habilitada para celebrar todos aquellos actos de
trámite dirigidos a asegurar la eficacia y el acierto de la resolución final.
La instrucción del procedimiento, como nos es conocido, debe impulsarse de
acuerdo con el principio de oficialidad, lo que no obsta para que el interesado pueda
proponer todas las actuaciones que requieran su intervención o constituyan
trámites legal o reglamentariamente establecidos.
En el art. 78.2 LPAC se hace referencia a la incorporación de sondeos y encuestas
de opinión a la instrucción de un procedimiento, algo que viene siendo habitual en
la tramitación de determinados procedimientos administrativos. En este sentido, el
precepto exige que se cumplan dos requisitos para que la incorporación de tales
técnicas de información sea ajustada a Derecho: que reúnan las garantías
legalmente establecidas y que se identifique técnicamente el procedimiento seguido
para la obtención de los resultados.
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Los actos de instrucción a través de los cuales la Administración debe buscar los
elementos de juicio suficientes para lograr el acierto de la decisión que se regulan
en la LPAC son las alegaciones, los informes y dictáMenes, la práctica de la prueba,
la audiencia y la información pública. Ahora bien, en un procedimiento no tienen
por qué celebrarse cada uno de estos trámites. Por el contrario, las particularidades
propias de cada procedimiento aconsejarán qué actos de instrucción han de
tramitarse para la consecución de aquel objetivo de acierto de la resolución. De
este modo, v.Gr., si no se discuten los hechos, no será necesaria la práctica de la
prueba, e incluso puede que no se produzcan alegaciones por parte del interesado.

3.2. Alegaciones


Regulado en el art. 79 LPAC, que viene así a fortalecer el derecho ya reconocido en
el art. 35.E) LPAC el trámite de alegaciones puede tener lugar en cualquier
momento del procedimiento, y consiste en la posibilidad que se da a los interesados
de alegar lo que estimen oportuno, presentar documentos o cualquier otro
elemento de juicio.
Las irregularidades en la tramitación son, obviamente, uno de los posibles
contenidos de las alegaciones. Así lo reconoce de manera expresa el art. 79.2 LPAC,
determinando que los interesados podrán alegar los defectos de tramitación y, en
especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente
señalados o la omisión de trámites.
Estas alegaciones permitirían, de ser tomadas
en consideración, que dichos defectos puedan ser subsanados antes de la
resolución definitiva sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que pudieran
dar lugar si hubiera razones para ello-.
Las alegaciones, por lo demás, han de ser tenidas en cuenta por la Administración a
la hora de resolver. A estos efectos, el art. 79.1 LPAC obliga al órgano instructor a
tenerlas en cuenta (aunque lógicamente podrá separarse del criterio mantenido por
el interesado, no las podrá obviar) al redactar la propuesta de resolución.
Igualmente, el art. 89.1 LPAC, al regular el contenido de la resolución finalizadora
del procedimiento, dispone que ésta deberá decidir todas las cuestiones planteadas
por los interesados
, concepto en el que entran, sin duda, las alegaciones que se
hubieran aportado.
3.3. Informes y dictáMenes
3.3.1. Significado e importancia.

Este trámite, regulado en los arts. 82 y 83 LPAC, es de esencial importancia en la
consecución del acierto de la decisión final. Piénsese que en la mayoría de los
procedimientos que se tramitan en el seno de la Administración pueden verse
implicados distintos órganos y Administraciones puesto que la actividad
administrativa se organiza de acuerdo a un reparto competencial que se articula en
base a materias que, lejos de ser compartimentos estancos, se entrecruzan y
presentan de manera indisociable en la realidad. La opinión de órganos distintos al
que instruye o resuelve pero que ostenta competencias íntimamente relacionadas
puede resultar esencial en la resolución final.
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En otros supuestos los informes o dictáMenes se solicitan de órganos especialmente
diseñados para el asesoramiento técnico (órganos consultivos), cuyo criterio,
igualmente, puede revertir en el acierto de la resolución.

3.3.2. Clasificación

En función de la obligatoriedad de su solicitud, los informes pueden ser

Preceptivos o facultativos


Los primeros serían aquellos cuya solicitud viene
impuesta por el ordenamiento jurídico y que por tanto el órgano que instruye el
expediente tiene obligación de solicitar. Los segundos se solicitan porque se
juzguen necesarios para resolver, sin que los exija una disposición legal.
Por otra parte, los informes se clasifican en vinculantes y no vinculantes, según
su fuerza de obligar. De este modo, los informes vinculantes implican que el órgano
competente para resolver no pueda apartarse del criterio expresado en el informe
(se trata, en puridad, de supuestos de competencias concurrentes o compartidas
entre el órgano que resuelve y el que informa) mientras que si el informe no es
vinculante, no ha de seguirse necesariamente el criterio que contiene en la
resolución final. En este último supuesto, sin embargo, la resolución habrá de ser
motivada (art. 54.1.C LPAC), lo que pone de manifiesto el valor del informe y la
necesidad de que se justifique la separación del criterio que se contiene en el
mismo.
Salvo disposición expresa en contrario, los informes se entienden facultativos y no
vinculantes (art. 83.1 LPAC).

3.3.3. Petición

La solicitud del informe habrá de expresar el precepto que lo exija, si es preceptivo,
o fundamentar la conveniencia de reclamarlo, si es facultativo. Debe concretarse,
además, el extremo o extremos acerca de los que solicita el informe o dictamen
(art. 82 LPAC).

3.3.4. Evacuación: plazos y efectos del incumplimiento


El art. 83.2 LPAC establece, como plazo genérico para evacuar los informes, el de
diez días. Este plazo, sin embargo, es residual respecto del que se establezca en la
normativa reguladora de cada procedimiento, por lo que a esta habrá de estarse
para conocer el plazo concreto. La LPAC consciente de que las particularidades del
procedimiento pueden recomendar plazos distintos, también permite adoptar un
plazo mayor o menor, cuando el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento lo permita o exija.
En todo caso, la no emisión de un informe no debe paralizar el procedimiento. Así lo
ha entendido el legislador que faculta al órgano instructor para proseguir las
actuaciones si no se emite el informe en el plazo señalado, cualquiera que sea su
naturaleza, salvo en el caso de que el informe fuera preceptivo y determinante para
la resolución del procedimiento, supuesto en el que se podrá interrumpir el plazo de
los trámites sucesivos.
También se ha pensado en los supuestos, frecuentes, en los que los informes han
de emitirse por una Administración pública distinta a la que tramita el
procedimiento. En estos casos, si el informe no se emite en plazo, se podrán seguir
110
las actuaciones y si finalmente se evacua fuera de plazo-, podrá no ser tenido en
cuenta al adoptarse la resolución final.

3.4. Prueba


La prueba debe practicarse sobre hechos cuyo esclarecimiento sea relevante para la
decisión de un procedimiento (art. 80.1 LPAC). De ahí que pueda mantenerse que
sólo serán objeto de prueba los hechos sobre los que hay controversia pues, de
existir conformidad sobre ellos entre las partes, el trámite sería innecesario.
La apertura del trámite de prueba se debe acordar de oficio por el órgano instructor
por un período no superior a treinta días ni inferior a diez dependerá de la
complejidad de las pruebas a realizar- cuando la Administración no tenga por
ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo
exija.
Las pruebas pueden ser solicitadas también por los interesados, en cuyo caso, el
instructor del procedimiento sólo podrá rechazarlas cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, debiendo hacerlo mediante resolución motivada. En
este punto la motivación resulta de especial interés, por cuanto una prueba
solicitada e indebidamente denegada podría generar indefensión y, por tanto, la
invalidez de la resolución final, como veremos en su momento.
La práctica de la prueba debe notificarse a los interesados con antelación suficiente
y consignando el lugar, fecha y hora en que tendrá lugar, con la advertencia, en su
caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan
Respecto a los medios de prueba, el art. 81 LPAC permite la utilización, de forma
excesivamente genérica, de cualquiera que sea admisible en Derecho. De ahí que
haya de acudirse, de manera supletoria, a la Ley 1/2000, de 7 de Enero, de
Enjuiciamiento Civil, por lo que podrán utilizarse la interpelación de las partes, la
prueba documental (documentos públicos y privado), pericial y testifical, así como
la inspección o reconocimiento por parte de la Administración. Ahora bien, debe
matizarse, por una parte, que los descritos no son los únicos posibles, pues no
deben considerarse como medios tasados, de acuerdo con la Jurisprudencia, y, por
otro lado, que la práctica de la prueba debe en todo caso adaptarse a las
peculiaridades del procedimiento administrativo de que se trate.
Finalmente, si la prueba ha sido solicitada por el interesado y su realización genera
gastos que no deba soportar la Administración, ésta puede exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La
liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la
realidad y cuantía de los mismos (art. 81.3).

3.5. Audiencia


El trámite de audiencia consiste en poner el expediente, una vez instruido, a
disposición de los interesados en el procedimiento para que éstos puedan presentar
las alegaciones y documentos que estimen pertinentes. Se trata, pues, de dar una
última oportunidad a los interesados, antes de resolver, para que expresen cuanto
convenga a sus derechos e intereses.
111
El concepto expuesto de este trámite esencial, impregna su régimen, regulado en
los arts. 84 y 85 LPAC que vienen así a desarrollar lo establecido en el art. 105 CE.
El momento de celebración del trámite, de acuerdo con lo anterior, debe ser el
inmediatamente anterior a la redacción de la propuesta de resolución. Resulta pues
el último trámite, en orden temporal, de la instrucción del procedimiento.
El plazo que se ha de otorgar a los interesados para que aleguen lo que estimen
conveniente no debe ser inferior a diez días ni superior a quince.
Los principios de eficacia y celeridad, salvados, por otra parte, los derechos de
defensa (que son los que en última instancia justifican el trámite) permiten:
a) recortar el plazo, en los supuestos en los que los interesados manifiesten su
decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o
justificaciones, teñíéndose en este caso por realizado el trámite;
b) prescindir del trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado.
Para finalizar, debe insistirse en la importancia de este trámite que viene llamado a
garantizar los derechos de defensa consagrados en el art. 24 CE. De ahí que, si
bien su omisión, en los casos en los que su celebración es exigible, en principio, tal
y como se examinará con mayor detenimiento en el lugar correspondiente, sólo
constituiría un vicio de forma determinante de anulabilidad (art. 63 LPAC), en los
casos extremos en que dicha omisión llegara a producir indefensión puede ser
determinante de nulidad de pleno derecho por vulnerar un derecho fundamental
(art. 62.1.A LPAC).

3.6. Información pública


Se trata de un trámite concebido en el art. 86 LPAC con carácter facultativo: el
órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de
éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública
. Debe señalarse,
sin embargo, que la legislación sectorial lo exige en muchos supuestos en general,
en aquellos mediante los que se adoptan decisiones que afectan a la generalidad de
los ciudadanos, v.Gr., evaluaciones de impacto ambiental, planes de urbanismo y
de ordenación del territorio, etc.-.
El trámite consiste en la puesta a disposición del expediente o parte del mismo
mediante publicación en el diario oficial que corresponda, para que cualquier
persona física o jurídica pueda examinarlo.
La participación en este trámite no se limita, pues, a los interesados. Tampoco
otorga la condición de interesado a la persona que comparezca, aunque sí que se
adquiere el derecho de obtener de la Administración una respuesta razonada, que
podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales. Por otra parte, la incomparecencia en este trámite no
impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución
definitiva del procedimiento.
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4. Finalización del procedimiento
4.1. Resolución
La resolución que pone fin al procedimiento da lugar al acto administrativo que
declara la decisión de la Administración fruto de la instrucción de aquel. Varias son
las cuestiones que se contemplan en el art. 89 LPAC.

4.1.1. Contenido


La resolución debe contener la decisión, el texto íntegro del acto, debiendo
expresar los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o
judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. A
estos contenidos establecidos por el art. 89.3 LPAC debe añadirse la indicación de si
el acto es o no definitivo en vía administrativa exigido por el art. 58.2 LPAC en sede
de notificaciones.
Asimismo, deberá expresar si se adopta por delegación (art. 13.4 LPAC) o si existe
delegación de firma (art. 16.3 LPAC).

4.1.2. Congruencia

La congruencia implica que la resolución, en los procedimientos iniciados a instancia
del interesado, ha de guardar exacta correspondencia con sus peticiones sobre las
que necesariamente ha de pronunciarse.
Ello no impide que se contengan pronunciamientos sobre otras cuestiones
derivadas del procedimiento, pero sí imposibilita que la Administración pueda
agravar la situación de partida del interesado (es la denominada prohibición de la
reformateo in peius).
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas. En este
caso debe darse a los interesados, previamente, un plazo no superior a quince días,
para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso,
los medios de prueba.
El art. 89.2 LPAC consagra el principio de congruencia como sigue: En los
procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente
con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su
situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de
oficio un nuevo procedimiento, si procede.

4.1.3. Motivación

La resolución debe ir acompañada de motivación (esto es, de una sucinta referencia
de hechos y fundamentos de derecho) en los casos previstos en el art. 54 LPAC:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
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b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la
vía judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,
así como la adopción de medidas provisionales previstas en los 72 y 136
LPAC.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
Por otra parte, la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos
selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que
dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso,
quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se
adopte.
Sirven de motivación, los informes o dictáMenes que se acepten por la resolución
cuando se acompañen a la misma (art. 89.5 LPAC).

4.1.4. Prohibición de abstenerse de resolver

El art. 89.5 LPAC, en concordancia con la obligación de resolver impuesta por el ya
examinado art. 42 LPAC, prohíbe a la Administración abstenerse de resolver so
pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso. Sí habilita a la Administración, el mismo precepto, a resolver la inadmisión de
las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de
petición previsto por el art. 29 CE.

4.2. Finalización por causas sobrevenidas

El procedimiento también puede finalizar por imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. En estos casos, previstos en el art. 87.2 LPAC, ha de
dictarse igualmente resolución administrativa, que no resolverá en esta ocasión
sobre el fondo del asunto, sino que declarará la finalización por las causas que
concurran. En todo caso esta resolución debe ser motivada.

4.3. Desistimiento y renuncia

El art. 90 LPAC regula el ejercicio del desistimiento de la solicitud y de la renuncia a
sus derechos por parte del interesado. Ambas figuras implican una retirada del
procedimiento, aunque la renuncia a derechos es más amplia pues supone el
abandono del derecho, que no podrá ejercitarse más. El desistimiento, en cambio,
se refiere exclusivamente al procedimiento de que se trate.
Por otra parte, la posibilidad del desistimiento se establece sin límites, mientras que
la renuncia está supeditada a que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico
(con carácter general, el Código Civil dispone que la renuncia a los derechos sólo
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será válida cuando no contraríe el interés o el orden público ni perjudique a
terceros).
En cualquier caso, desistimiento o renuncia sólo afectan a los interesados que los
ejerciten. No producen efectos para otros interesados que hubiesen formulado el
escrito de iniciación o se hubiesen personado en el procedimiento, respecto de los
cuales el procedimiento continuará tramitándose.
4.4. Caducidad
4.4.1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

El art. 92 LPAC regula los supuestos de caducidad en los procedimientos iniciados a
instancia del interesado y la prevé para los casos en los que el expediente se
paralice por causa imputable a éste. La caducidad no se produce, sin embargo, de
modo automático, sino que la Administración debe advertir al interesado de que
transcurridos tres meses se producirá la caducidad.
Si transcurrido este plazo el interesado no realiza las actuaciones necesarias para
reanudar la tramitación, se declara la caducidad mediante resolución de la
Administración en la ordenará el archivo de las actuaciones, dando por finalizado el
procedimiento. Esta resolución, que debe notificarse al interesado, es susceptible
de los recursos que procedan.
Los trámites que se paralicen por la inactividad del interesado han de ser, no
obstante, esenciales. En este sentido, el art. 92.2 LPAC prohíbe acordar la
caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de
trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. En estos casos
lo que procede es la pérdida del derecho al trámite puntual, en los términos del ya
estudiado art. 76 LPAC.
Por otra parte, el interés general justificaría la improcedencia de la declaración de
caducidad, de modo que el procedimiento continúa a pesar de la inactividad del
interesado, siempre que la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera
conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento.

4.4.2. En los procedimientos iniciados de oficio


Como ya se expuso, la caducidad es la consecuencia del incumplimiento de la
obligación de resolver en los procedimientos iniciados de oficio en los que la
Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (art. 44 LPAC).
Recuérdese que si la paralización del procedimiento lo es por causa imputable al
interesado, sin embargo, no se produce la caducidad y por lo tanto el procedimiento
continúa, interrumpíéndose el cómputo del plazo para resolver y notificar la
resolución.
4.5.

Terminación convencional


Con la novedosa regulación que introdujera la LPAC en 1992 respecto a la
terminación convencional del procedimiento se intenta dar cobertura a los
115
supuestos, muy frecuentes, de acuerdos extraprocedimentales entre la
Administración y los interesados. A tales efectos, el art. 88 LPAC habilita a las
Administraciones públicas a celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas tanto de derecho público como privado.
Tales actos podrán tener
naturaleza de finalizadores del procedimiento, pero también se prevé la posibilidad
de que se inserten en la tramitación del mismo y con carácter previo, vinculante o
no, a la resolución que les ponga fin.
El alcance, efectos y régimen jurídico de tales acuerdos no se determinan en la
LPAC que, en este punto, se remite a la legislación específica que los regule,
limitándose a establecer ciertos requisitos sustantivos y formales.
Respecto a los primeros, se exige que tengan por objeto satisfacer el interés
público y, desde un punto de vista negativo, que no sean contrarios al
ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción.
Respecto a los aspectos formales, los instrumentos mencionados deben contener,
como mínimo, la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal,
funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Además, deberán publicarse o no
según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

TEMA 19. LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO


En las páginas que siguen se analizará la estructura del procedimiento o, en los
términos utilizados por la LPAC las disposiciones generales sobre los
procedimientos administrativos que se regulan en su Título VI. En dicho Título el
procedimiento se ordena en tres fases: iniciación, instrucción y finalización,
sistematizadas en los respectivos Capítulos que integran el Título VI, al que hemos
de añadir el Capítulo correspondiente a la ordenación del procedimiento, que más
que una concreta fase del mismo, contiene una serie de reglas que han de presidir
toda la tramitación, razón por la cual, expondremos su contenido en primer lugar.
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1. Reglas para la ordenación del procedimiento

Las reglas que se establecen en el Capítulo II del Título VI de la LPAC (Ordenación
del procedimiento) contienen distintas expresiones de algunos de los principios
procedimentales analizados más atrás. Por una parte, como se ha apuntado,
afectan a toda la tramitación del procedimiento. Por otra, deben ser
complementadas con todos los demás principios procedimentales que se
examinaron y que, en muchos casos, se recogen en otros preceptos de la propia
LPAC, pues el Capítulo que ahora nos ocupa se refiere, en esencia, a los principios
de celeridad y oficialidad.
Como expresión de dichos principios, se determina la obligación de impulsar de
oficio el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, en todos sus trámites (art.
74.1 LPAC); la obligación de acordar en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo (art. 75.1 LPAC) y la de consignar, en la comunicación que solicite los
trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, el plazo legal establecido al
efecto. Estas reglas se complementan con el contenido del art. 78 LPAC (en sede de
instrucción del procedimiento), de acuerdo con el cual los actos de instrucción
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el
órgano que tramite el procedimiento.
En cumplimiento del principio de subsanabilidad de los actos de los interesados, ya
hemos hecho referencia a la regla general contenida en el art. 76 LPAC, de acuerdo
con la cual debe otorgarse un plazo de diez días al interesado para subsanar los
defectos de sus actuaciones y la consecuencia, en cumplimiento en esta ocasión de
los principios de celeridad y oficialidad, de considerarse decaído en su derecho al
trámite.
Añade el Capítulo que nos ocupa otras dos reglas, una relativa al orden en el
despacho de los expedientes y otra en torno a las cuestiones incidentales.
Por lo que respecta al orden en el despacho de los expedientes, el art. 74.2 LPAC
establece que habrá de guardarse el orden riguroso de incoación en asuntos de
homogénea naturaleza. Surgirá la responsabilidad disciplinaria en caso de
incumplimiento, pudiendo incluso dar lugar a la remoción del puesto de trabajo.
Esta regla general tiene, sin embargo, su excepción, pues el titular de la unidad
administrativa puede dar orden motivada, dejando constancia de la misma, para
alterar el orden en el despacho.
De plantearse durante la tramitación del procedimiento cuestiones incidentales, su
sustanciación no suspende dicha tramitación, aunque se refieran a la nulidad de
actuaciones.

2. Fase de iniciación


La iniciación del procedimiento puede tener lugar de oficio (por la propia
Administración) o a instancia del interesado, tal y como establece el art. 68 LPAC.
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2.1. Iniciación de oficio

La iniciación de oficio se produce mediante el acuerdo del órgano competente. Este
acuerdo se dicta por propia iniciativa de dicho órgano, pero puede traer causa
también en una orden superior, en una petición razonada de otros órganos o en
una denuncia.
La determinación del momento inicial del procedimiento es importante,
fundamentalmente, a efectos de plazos. En este punto es esencial dejar sentado
que, en el caso de que el procedimiento se inicie como consecuencia de orden
superior, petición de otro órgano o denuncia, el procedimiento no se inicia
formalmente con estas actuaciones, sino que será necesaria la adopción del
acuerdo de iniciación por el órgano competente. De este modo tampoco los órganos
o personas que ordenen, pidan o denuncien inician el procedimiento. Desde la
perspectiva concreta de las denuncias, pues, el denunciante no adquiere per se la
condición de interesado (salvo, claro está, que sea titular de un derecho subjetivo o
interés legítimo y directo).
Con carácter previo al acuerdo de iniciación pueden realizarse actuaciones para
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no, de iniciar el
procedimiento. Es el trámite de información previa al que se refiere el art. 69.2
LPAC y que, por tanto, no implica, necesariamente, la iniciación del procedimiento.

2.2. Iniciación a instancia del interesado

Los procedimientos iniciados a instancia de parte traen causa en la solicitud que
presenta la persona interesada. La presentación de la solicitud ha de tener lugar
conforme a una serie de requisitos formales que examinaremos a continuación.
2.2.1. Formalización de la solicitud
a) Contenido (art. 70 LPAC)

Las solicitudes que se formulen por parte de las personas interesadas deben
contener lo siguiente (art. 70 LPAC):
A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se
señale a efectos de notificaciones.
B) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
C) Lugar y fecha.
D) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
E) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
En el supuesto de que las pretensiones correspondientes a una pluralidad de
personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar,
pueden formularse en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa.
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B) Subsanación y mejora voluntaria (art. 71 LPAC)


El hecho de que la solicitud no reúna los requisitos exigidos no justifica la negativa
a admitirla o la resistencia a impulsar el procedimiento. En estos casos, por el
contrario y según lo establecido en el art. 71.1 LPAC, ha de requerirse al interesado
para que un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos
preceptivos, indicándosele que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su
petición, previa resolución (esta resolución debe ser expresa y notificarse, de
acuerdo con lo establecido en el art. 42 LPAC), reiterándose así, para este supuesto
concreto lo que con carácter general se establece en el art. 76 LPAC, ya analizado
cuando nos referíamos a la obligatoriedad de términos y plazos.
El plazo de subsanación puede ampliarse hasta cinco días a petición del interesado
o a iniciativa del órgano, si la aportación de los documentos requeridos presenta
dificultades especiales (esta posibilidad, sin embargo, se exceptúa en los
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva).
Distinta de la subsanación es la mejora voluntaria de la solicitud que puede ser
presentada tanto por el interesado como recabada por el órgano administrativo
competente (en cuyo caso, de acuerdo con lo establecido en el art. 71.3 LPAC, debe
levantarse acta sucinta que se incorpora al expediente).

C) Lugar de presentación

Las solicitudes pueden presentarse en cualquier de los lugares en los que al efecto
establece el art. 38.4 LPAC:
a. En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
b. En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la
Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las
Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la
Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno
convenio.
c. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se
establezca.
d. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el
extranjero.
e. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

D) Constancia de la presentación

El interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de
presentación de la solicitud, admitíéndose como recibo la copia en la que figure la
fecha de presentación anotada por la oficina (art. 70.3 LPAC que se corresponde
con el derecho contemplado en el art. 35.C LPAC, ya expuesto).

E) Solicitud por medios electrónicos

Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario, los ciudadanos
pueden elegir en todo momento la manera de comunicarse con las
Administraciones públicas, sea o no por medios electrónicos. Esta posibilidad,
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introducida de forma expresa en nuestro ordenamiento por el art. 27 de la Ley
11/2007, de 22 de Junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios
Públicos, y que se complementa con la obligación de las Administraciones públicas
de crear sistemas de registros electrónicos que garanticen la constancia de la
recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones (art. 24 Ley 11/2007).
Ello implica, obviamente, la modulación de algunos de los requisitos de forma que
hemos descrito con anterioridad, de modo que las solicitudes se habrán de
formalizar de acuerdo con las prescripciones que al respecto se establecen en la
citada Ley y que, en concreto, pasan por la sustitución de la firma tradicional por la
firma digital y la limitación de los lugares de presentación de la solicitud
anteriormente relacionados a las que se presenten por medios no electrónicos.
Los demás requisitos exigidos por el art. 70 LPAC son, obviamente, exigibles
(aunque también es aplicable, naturalmente, el régimen de subsanación que ya nos
es conocido).

2.2.2. Modelos normalizados

En procedimientos masivos (por ejemplo, solicitud de admisión en un centro
educativo), y con el objeto de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el
art. 70.4 LPAC obliga a la Administración a establecer modelos normalizados, en el
que se indiquen todos los requisitos que deben reunir las solicitudes. Si los
interesados no utilizan estos modelos oficiales, deberán incluir los elementos
necesarios para complementarlo.
En la idea de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el art. 70.4 LPAC
establece el deber de las Administraciones públicas de disponer, en las
dependencias administrativas, de modelos y sistemas normalizados de solicitudes
cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una
serie de procedimientos. Ello no obsta, como el propio precepto determina, a que
los solicitantes puedan acompañar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y
tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

2.3. La declaración responsable y la comunicación previa

El art. 71 bis LPAC, introducido por el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de Diciembre,
de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio, contiene una regulación genérica de las
técnicas de control administrativo del ejercicio de derechos y actividades que con
carácter más concreto se regulan en la Ley 17/2009, de 23 de Noviembre, sobre el
libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio así como en las diversas
leyes sectoriales que regulan cada ámbito específico relacionado con tales derechos
y actividades y que, a su vez, han sido modificadas por otros preceptos de la citada
la Ley 25/2009. Se trata, en definitiva, de la transposición a nuestro Derecho de la
Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de Diciembre,
relativa a los servicios en el mercado interior (más conocida como Directiva de
servicios
). En síntesis, el sistema, en la idea de suprimir trabas y controles
administrativos, sujeta el ejercicio de determinados derechos y actividades, hasta el
momento sujetos a autorización administrativa, a la obligación de presentar ante la
Administración pública competente una declaración responsable o una
comunicación previa.
99
A tales efectos, el art. 71 bis LPAC proporciona las definiciones de ambas figuras,
conceptuando la declaración responsable como el documento suscrito por un
interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que:
a) cumple con los
requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de
un derecho o facultad o para su ejercicio (requisitos que deben estar recogidos de
manera expresa, clara y precisa en la declaración responsable); b) dispone de la
documentación que así lo acredita; c) se compromete a mantener su cumplimiento
durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Por su
parte, la comunicación previa se define como el documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus
datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o
el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art. 70.1 LPAC (la
comunicación, no obstante, puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio
de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente).
Como consecuencia de la presentación de alguno de estos documentos, con
carácter general y sin perjuicio de los efectos que al respecto determine la
legislación correspondiente, el interesado puede entender reconocido o ejercitar su
derecho o iniciar una actividad desde el día en que tenga lugar dicha presentación y
queda sujeto a las potestades de comprobación, control e inspección que tenga
atribuida la Administración correspondiente.
El incumplimiento del deber de presentar la declaración responsable o la
comunicación previa o la existencia de algún defecto en los datos que deben
contener (entendíéndose por estos la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter
esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o
incorpore) tiene como consecuencias la imposibilidad de continuar con el ejercicio
del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de
tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o
administrativas a que hubiera lugar; la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado; el
surgimiento de la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la
actividad correspondiente. En todo caso, la concurrencia de las anteriores
circunstancias, así como la determinación de sus concretos efectos, requiere de una
resolución de una Administración pública que las declare.
Para facilitar el cumplimiento de las técnicas examinadas, el art. 71 bis LPAC
establece una serie de mecanismos que obligan a las Administraciones públicas,
como el deber de estas de tener permanentemente publicados y actualizados
modelos de declaración responsable y de comunicación previa que se han de
facilitar de forma clara e inequívoca, pudiéndose presentar a distancia y por vía
electrónica, en todo caso.

2.4. Acumulación de procedimientos

El principio de eficacia y el de economía procedimental justifican la posibilidad
prevista en el art. 73 LPAC de disponer, por parte del órgano administrativo que
inicie o tramite un procedimiento, la acumulación de procedimientos cuando,
cualquiera que haya sido su forma de iniciación (de oficio o a instancia del
interesado), guarden identidad sustancial o íntima conexión. El acuerdo de
acumulación no es susceptible de recurso alguno (aunque nada impide que en un
eventual recurso contra la decisión final se alegue una irregularidad en este
trámite).
100

2.5. Efectos de la iniciación del procedimiento: la obligación de resolver

Presentada la solicitud o adoptado el acuerdo de iniciación del procedimiento
(según que se inicie, respectivamente, a instancia del interesado o de oficio), surge
la obligación de resolver por parte de la Administración, cuyo régimen se encuentra
regulado, en detalle, en el art. 42 LPAC. Esta obligación, así como las
consecuencias de su incumplimiento, es de suma importancia, por lo que le
dedicaremos una especial atención.

2.4.1. Alcance de la obligación de resolver

La obligación de resolver consiste en dictar resolución expresa y notificarla,
cualquiera que sea la forma en que se haya iniciado el procedimiento.
Esta obligación permanece en los casos en los que el procedimiento termina de una
manera anormal. El modo de terminación normal del procedimiento es, como
veremos con posterioridad, la resolución que le pone fin, resolviendo todas las
cuestiones que deriven del expediente. Existen supuestos en los que sin embargo
no se resuelve agotando el procedimiento, porque acontezcan determinadas
circunstancias. En estos casos (prescripción, caducidad, renuncia del derecho,
desistimiento de la solicitud, desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento), la Administración también viene obligada a dictar resolución
expresa y a notificarla, declarando en la misma la circunstancia que concurra en
cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Existen supuestos, no obstante, exceptuados de esta obligación genérica. Son
aquellos en los que se produce la denominada terminación convencional, en los que
el procedimiento final por pacto o convenio entre la Administración y el interesado
(de los que también nos ocuparemos más adelante), así como los relativos al
ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la
Administración, cada vez más frecuentes en los distintos sectores materiales del
actuar administrativo, (se trata de actividades que no requieren, para su ejercicio,
de autorización o concesión administrativas, sino que basta para su realización la
debida comunicación previa a la Administración, de modo que si esta no se opone,
la actividad puede desarrollarse por el particular).

2.4.2. Plazo para el cumplimiento de la obligación de resolver

Obviamente, la imposición de la obligación de resolver va acompañada del
establecimiento de un plazo para ello. Ahora bien, este plazo no se determina en la
LPAC que, en este punto se remite a lo que establezca la norma reguladora del
procedimiento de que se trate. Lo que sí hace la LPAC es establecer un plazo
máximo y un plazo residual, el cómputo de los mismos, garantías para asegurar el
conocimiento de los plazos para resolver en cualquier caso, y la posibilidad de
suspensión y ampliación de los mismos.

A) Plazo máximo


La LPAC fija el límite a las normas que regulen los procedimientos, estableciendo un
plazo máximo de seis meses. Este plazo, sin embargo, podrá ser mayor si lo
establece una norma con rango de Ley o la normativa comunitaria europea.
101

B) Plazo residual


Consciente de la posibilidad de que la normativa reguladora del procedimiento
correspondiente no establezca plazo alguno, la LPAC ha establecido, para cuando
las normas no lo prevean, el plazo máximo de tres meses.

C) Cómputo


Los plazos se cuentan como sigue:
a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciación.
b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud
haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su
tramitación (como puede verse no se cuentan desde el momento de
presentación de la solicitud).

D) Garantías

Para garantizar tanto el general conocimiento como el particular por parte del
interesado de los plazos en los que la Administración tiene que resolver, el art. 42
LPAC ha previsto las siguientes medidas:
a) Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos
máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el
silencio administrativo.
b) En todo caso, las Administraciones públicas deben informar a los interesados del
plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los
procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio
administrativo (esto es, el incumplimiento de la obligación de resolver en los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuyo régimen veremos con
posterioridad), incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del
acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les debe dirigir al efecto
dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del
órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación
indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano
competente (de modo que se garantiza, también, el conocimiento por parte del
interesado del momento en el que comienza la obligación de resolver).

E) Suspensión de plazos


La introducción de mecanismos que aseguren una puntual resolución de los
procedimientos se ha realizado tomando también en consideración la posible
concurrencia de circunstancias que impidan, razonablemente, la finalización del
procedimiento en los plazos expuestos. En este sentido, la LPAC posibilita que, ante
tales circunstancias, el procedimiento se interrumpa.
Los supuestos en los que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un
procedimiento y notificar la resolución puede ser suspendido se determinan en el
art. 42.5 LPAC, que también establece los períodos concretos de suspensión en
cada caso:
102
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de
deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del
plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto respecto a la subsanación
y mejora de la solicitud en el ya analizado art. 71 LPAC.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano
de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que
habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a
la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolución a un órgano de la misma o distinta Administración,
por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los
interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada
a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de
tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la
incorporación de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o
convenio en los términos previstos en el art. 88 LPAC (este precepto es el que
regula la denominada terminación convencional, a la que posteriormente nos
referiremos), desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin
efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante
declaración formulada por la Administración o los interesados.

F) Plazo para resolver en los procedimientos masivos

En el art. 42.6 LPAC se contempla el supuesto de los procedimientos en los que
fuera elevado el número de solicitudes presentadas o de personas afectadas en el
procedimiento. En principio, la LPAC no justifica la suspensión o ampliación de
plazos en estos casos, sino que por el contrario faculta al órgano competente para
resolver (a propuesta del órgano instructor) o a su superior jerárquico para habilitar
los medios personales y materiales necesarios para cumplir con el despacho
adecuado y en plazo.
Sólo en el caso de que se agoten todos los medios a disposición posibles y con
carácter excepcional, admite el precepto que se acuerde la ampliación del plazo de
resolución, no pudiendo ser el plazo de ampliación superior al establecido para la
tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo de ampliación no cabe recurso
(aunque nada impide que en un eventual recurso contra la decisión final se alegue
una irregularidad en este trámite).
g) Responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones
públicas de los titulares de los órganos de instrucción y resolución.

Como complemento al establecimiento de la obligación de resolver, el art. 46.7
LPAC determina la responsabilidad, en el ámbito de sus competencias, del personal
al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los
asuntos y de los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir
y resolver, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en
103
plazo, dando lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria,
sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.
2.6. Consecuencias del incumplimiento de la obligación de resolver: el
silencio administrativo y la caducidad.

El establecimiento de una genérica obligación de resolver (y la regulación, en
detalle, de su régimen) no implica que la Administración resuelva en todos los
casos. Las consecuencias para el administrativo, desde el punto de vista de la
seguridad jurídica y de los derechos de defensa no son baladíes. ¿Puede considerar
el solicitante de una autorización, v.Gr., que se ha estimado o desestimado su
solicitud si transcurrido un tiempo X no se le ha contestado? En caso de
considerarla desestimada, ¿podría recurrir? ¿a partir de qué momento?
El legislador, ya en 1958, fue consciente de este problema, afánándose en dar
respuesta y soluciones concretas, que proporcionaran certeza a los administrados,
ante la callada, el silencio, de la Administración. La regulación de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 se modificó, radicalmente, con la LPAC de
1992. Muchos fueron, sin embargo, los fallos de esta, corregidos, en parte,
mediante la reforma de 1999, que introduce el régimen que se expone a
continuación y que parte de diferenciar las situaciones, según que el procedimiento
se haya iniciado a instancia del interesado o de oficio, divergiendo las soluciones en
cada caso.
2.5.1. Consecuencias en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado: el silencio administrativo.

Cuando el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado, transcurrido el
plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución, se produce el silencio
administrativo, lo que implica que el interesado podrá entender su solicitud
estimada, como regla general. La producción del silencio, no obstante, no exime de
la obligación de resolver en los términos que posteriormente veremos.
En este sentido, dispone el art. 43.1 LPAC lo siguiente: En los procedimientos
iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la
Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el
vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al
interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla
estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una
norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de
Derecho comunitario establezcan lo contrario.
A continuación, el segundo párrafo
del precepto introduce una serie de excepciones a esta regla general.
a) El sentido del silencio: el silencio positivo como regla general y sus
excepciones.

La gran novedad de la LPAC, en la que abundó la reforma de 1999, es el
establecimiento del silencio positivo como regla general. La Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 partía de la regla justamente contraria, que intentaría
corregir la LPAC de 1992, pero que sin embargo, al dejar la posibilidad de que el
reglamento modulara esta regla general, abríó un portillo al establecimiento
reglamentario de excepciones que no se hicieron esperar (con lo cual, en la
104
práctica, el resultado era que el negativo era el sentido más habitual que había de
darse al silencio administrativo).
El art. 43.1 LPAC, establece, en este sentido, la regla general del silencio
positivo
: los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo
sus solicitudes en todos los casos
.
Esta regla general se exceptúa en los siguientes casos (en los que, por tanto, el
silencio es negativo):
Si lo establece una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés
general
o una norma de Derecho comunitario. No cabe pues la excepción
mediante una norma interna con rango inferior a la Ley, esto es, mediante un
reglamento, y en caso de que sea una norma con rango de Ley la que la
introduzca, debe justificarse, además, en razones imperiosas de interés general
(esta última exigencia se introduce mediante la modificación que del art. 43
LPAC lleva a cabo el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de Diciembre, de
modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio).
En relación a los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se
refiere el art. 29 de la Constitución. Este precepto se desarrolla por la Ley
Orgánica 4/2001, de 12 de Noviembre, en la que se regula el derecho de todas
las personas a realizar peticiones que podrán versar sobre cualquier asunto o
materia, sea personal o colectivo, en el ámbito de competencias del
destinatario, que podrá ser cualquier institución pública, administración, o
autoridad, así como ante los órganos de dirección y administración de los
organismos y entidades vinculados o dependientes de las Administraciones
públicas.
En relación a los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia
que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio
público o al servicio público. El dominio público puede definirse como el
conjunto de bienes que, por estar destinados al uso o servicio público son de
titularidad de una Administración pública (ejemplos de bienes de dominio
público serían el la zona marítimo-terrestre, las playas, las carreteras, los
parques, las aguas continentales, etc.). Por servicio público debe entenderse el
conjunto de prestaciones que los ciudadanos reciben de las Administraciones
públicas, por ser de necesaria satisfacción para la calidad de vida (v.Gr.,
servicios de abastecimiento de aguas, transporte público, educación, sanidad,
etc.).
En relación a los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. De
acuerdo con ello, cuando la Administración no resuelve un recurso, en el plazo
que corresponda habrá de entenderlo desestimado.
El silencio negativo en vía de recurso, encuentra, al tiempo, una excepción (en
cuyo caso, por tanto, el silencio es positivo) en el caso de que el recurso lo sea
de alzada y se haya interpuesto, a su vez, porque previamente la
Administración no hubiera resuelto y se hubiera producido el silencio negativo
(frente al cual, como decimos, se interpone recurso de alzada). En estos casos,
el silencio es positivo, debiendo entenderse el recurso estimado.
Así lo expresa el último inciso del art. 43.1, segundo párrafo LPAC: No obstante,
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
105
El legislador, como puede verse, sanciona a la Administración, impidiendo que
esta, ante una misma pretensión, al cabo, incumpla, por dos veces (en vía de
petición y en vía de recurso), con su obligación de resolver. Esta idea, que
puede compartirse por su efecto de incentivar a la Administración a resolver,
tiene, sin embargo, ciertos riesgos, puesto que pueden existir casos en los que,
por silencio, se adquieran facultades o derechos sin que se reúnan los requisitos
legales para ello (piénsese, v.Gr., en el menor de edad que solicita un permiso
de conducción y recurre frente al silencio que se produce tras la solicitud y que,
en vía de recurso, tampoco obtiene respuesta de la Administración).
Estos supuestos, sin embargo, encuentran respuesta desde una perspectiva
distinta, pues se sancionan con la nulidad de pleno derecho (art. 62.2 LPAC),
como posteriormente veremos. No obstante debe advertirse que la nulidad debe
declararse (mediante la oportuna vía de revisión o recurso), de modo que, de
no activarse ninguna de estas vías, podemos encontrarnos en presencia de
facultades o derechos adquiridas por silencio que adolecen, nada más y nada
menos, de nulidad radical.

B) Naturaleza jurídica del silencio administrativo

El silencio administrativo positivo se equipara, a todos los efectos, a un acto
administrativo, a una resolución finalizadora del procedimiento. El silencio negativo,
sin embargo, no tiene la consideración de acto administrativo, producíéndose sus
efectos con el único alcance de permitir al interesado el acceso a la justicia
(interponiendo el recurso administrativo o contenciosos-administrativo que resulte
procedente).
Esta distinción, recogida expresamente en el art. 43.2 LPAC, no tiene importancia
únicamente a efectos dogmáticos. Por el contrario, despliega unos efectos prácticos
de calado. Piénsese que si el silencio positivo se equipara al acto administrativo, a
la decisión final, no es posible entonces que haya otra decisión expresa posterior en
sentido contrario (es decir, desestimando lo que se ha estimado por silencio). Por
otra parte, si el silencio negativo no equivale a un acto administrativo, con
posterioridad a la producción del silencio podría dictarse la resolución expresa con
sentido distinto (y por tanto estimando y reconociendo las pretensiones que se
plantearon en la solicitud). Estas determinaciones, como puede imaginarse,
favorecen a los derechos e intereses de los administrativos.

C) Las resoluciones tardías

Desde la perspectiva señalada debe leerse la regulación de las resoluciones tardías
que se contiene en el art. 43.3 LPAC, precepto que, tras reiterar la obligación de
dictar resolución expresa establecida en el art. 42 LPAC, establece un régimen
distinto según que la resolución se produzca en los casos de silencio positivo o
negativo:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria
del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución
expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración
sin vinculación alguna al sentido del silencio.
106
De este modo, las resoluciones posteriores a la producción del silencio sólo podrán
cambiar el sentido de este si ha sido negativo, en una clara apuesta del legislador
por permitir únicamente un margen de decisión en relación a las resoluciones
tardías que puedan favorecer al interesado.

D) Efectos de los actos producidos por silencio administrativo


El silencio administrativo, y sus efectos, se pueden hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los
efectos se producen desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse
y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su
existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho.
Una de las fórmulas previstas para su acreditación por el art. 43.4 LPAC es el
denominado certificado acreditativo del silencio, que puede solicitarse del órgano
competente para resolver, debiendo emitirlo éste en un plazo máximo de quince
días. El certificado acreditativo del silencio no es pues, una fórmula obligatoria, tal y
como fue concebido por la LPAC de 1992, afortunadamente modificada en este
punto en 1999, por las distorsiones que introducía y lo absurdo de pretender de un
órgano que en primera instancia no resolvíó un certificado que acreditase el
incumplimiento de aquella obligación de resolver (dando por otro lado a la
Administración una nueva oportunidad para dictar la resolución antes de emitir el
certificado).
2.5.2. Consecuencias en los procedimientos iniciados de oficio: el silencio
administrativo o la caducidad.

Tampoco exime a la Administración de su obligación de resolver los procedimientos
iniciados de oficio el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa. Ahora bien, vencido el plazo, los efectos del
incumplimiento del mismo previstos en el art. 44 LPAC son los siguientes:
1. Si del procedimiento pudieran derivarse efectos favorables para los
interesados (esto es, el reconocimiento o, en su caso, la constitución de
derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas), estos habrán de
entender sus pretensiones desestimadas por silencio.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad, es decir, la finalización
del procedimiento mediante el archivo de las actuaciones. Sin embargo, si la
paralización del procedimiento lo es por causa imputable al interesado, no se
produce la caducidad y por lo tanto el procedimiento no termina, sino que se
interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
107

2.7. Medidas provisionales

Las medidas provisionales que el órgano competente para resolver estimase
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución, pueden adoptarse por este una
vez iniciado el procedimiento y siempre que existan elementos de juicio suficientes
para ello.
Pero incluso antes de la iniciación del procedimiento pueden solicitarse o adoptarse
de oficio, en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de
Ley y siempre que se trate de casos de urgencia o de proteger, provisionalmente,
intereses implicados.
El acuerdo de iniciación del procedimiento, que debe efectuarse dentro de los
quince días siguientes a la adopción de las medidas, deberá confirmar, modificar o
levantar las medidas y es susceptible de ser impugnado mediante el recurso que
proceda. Si en el plazo indicado no se produce el acuerdo o el mismo no contiene
un pronunciamiento expreso sobre las medidas, estas quedan sin efecto.
Como límite, el art. 72.3 LPAC impide la adopción de medidas provisionales que
puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que
impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
Por otra parte, durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de
parte, pueden modificarse o levantarse las medidas provisionales en aquellos casos en
que lo requieran circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta
en el momento de su adopción.
Las medidas provisionales, en fin, se extinguen, en cualquier caso, con la eficacia de
la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

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