Ley de procedimientos administrativos

Share Button

 tema 14. El procedimiento administrativo
1. Concepto y razón de ser del procedimiento administrativo La definición más tópica del procedimiento administrativo es aquella que lo describe como «cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin» (Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958). Tal perspectiva secuencial enfatiza los elementos formales previos a la resolución. Otra manera de ver esta institución es comprender su sentido optimizador de la calidad de las decisiones de la Administración, canal necesario para la formación de la voluntad de sus órganos. Ayudar a prevenir errores y conseguir la consideración de la información relevante antes de pronunciarse serían sus propósitos, así que lo formal serviría para alcanzar el acierto. Dialécticamente suele presentarse en doble faz el procedimiento administrativo: por un lado, incrementaría la eficacia; por otro, garantizaría la posibilidad de defensa de derechos. Sin la maquinaría procedimental, la Administración en ocasiones no podría pronunciarse; sin la oportunidad de defensa del procedimiento, algunos derechos podrían verse gravemente dañados. Hoy, en el contexto de la sociedad de la información, el procedimiento también sirve como herramienta de recopilación de datos para la Administración, cuyo criterio ha de formarse debidamente para tomar decisiones apropiadas. El principio de objetividad supone una actuación informada. Para esto sirve el procedimiento administrativo. 2.
régimen jurídico aplicable: la codificación Procedimiento administrativo existe en todos los países con una Administración pública organizada, pero su régimen jurídico puede encontrarse disperso y no codificado. En Alemania, Estados Unidos, España, Italia y la mayoría de las repúblicas americanas sí encontramos una regulación monográfica, ora en leyes llamadas de procedimiento, ora en otras de régimen jurídico de la Administración. La Ley alemana fue puesta al día en las últimas décadas para encajar las posibilidades ofrecidas por la sociedad de la información y el conocimiento. Su aprobación en 1974 siguió a un acuerdo entre el Bund y los Länder para impedir la fragmentación regional de los aspectos básicos del régimen administrativo. En Estados Unidos, desde su dictado, la Federal Administrative Procedure Act ha sido objeto de numerosas modificaciones. Su primera versión, de 1946, regulaba el dictado de normas por la Administración, los actos, el régimen de las autorizaciones y las imposiciones restrictivas o sanciones en sentido amplio. A finales del Siglo XX y principios del Siglo XXI la normativa procedimental administrativa fue innovada por las leyes reguladoras de la Administración electrónica, producíéndose paralelismos entre las clásicas regulaciones del proceder en papel, con las dedicadas a las nuevas tecnologías. Hoy ambas convergen en los países más desarrollados. Lo muestra el caso español, en el que la normativa de procedimiento administrativo común no se encontraba sólo en la Ley 30/92. También la Ley 11/2007, de Acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, regulaba esta materia. Hoy ambos textos han sido fusionados en una única Ley: La 39/2015, de procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El llamado gobierno electrónico tiende a incorporar el clásico régimen del procedimiento administrativo, pues al fin ambos tratan en formatos diversos las 


ámbitos determinados que regulan cuestiones relativas al silencio administrativo, los recursos o el ejercicio de potestades concretas más o menos reguladas en la legislación común general. El régimen del procedimiento administrativo en la normativa básica estatal no se agota en países descentralizados, también se contiene en leyes estatales o autonómicas. En algunos casos, con mayor detalle o mejor acierto que el del legislador central. La propuesta de una codificación del procedimiento administrativo en Europa demuestra la importancia de esta institución, así como la necesidad de organizar en un régimen jurídico consolidado los principales aspectos de la misma. Aunque las regulaciones nacionales presenten peculiaridades dignas de análisis, lo cierto es que el desarrollo de una Administración común europea requiere también un Código de procedimiento. Tal es el objeto de la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de Enero de 2013, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Uníón Europea, texto que incluye una serie de principios generales por los que la administración debe regirse: legalidad; no discriminación e igualdad de trato; proporcionalidad; imparcialidad; coherencia y expectativas legítimas; respeto a la intimidad; equidad; transparencia; eficacia y servicio. Entre las normas dirigidas a las decisiones administrativas destaca la regulación del inicio del procedimiento, el acuse de recibo,la imparcialidad de las decisiones, el derecho a ser oído, etc. 3. Principios generales del procedimiento administrativo Los principios generales del Derecho administrativo desarrollan una función hermenéÚtica y coadyuvan a la resolución de antinomias, tanto en caso de duda como cuando las normas parecen contradecirse. Así, comenzando por el principio de contradicción, reconoceríamos el valor defensivo del procedimiento administrativo vinculado al derecho constitucional de tutela (en este caso no judicial, sino administrativa). Ningún procedimiento ha de resolverse sin escuchar a los afectados, que tienen derecho a participar y por supuesto a ser oídos. La Administración debe respetar también los principios de objetividad y oficialidad. Teniendo presentes los puntos de vista de los interesados, ha de proteger el interés público impulsando el procedimiento desde su inicio hasta su finalización para realizar su propósito, ya sea satisfacer derecho o cumplir las normas. En la tramitación, debe atenderse a un principio de celeridad, evitando dilaciones indebidas e intentando resolver en el menor tiempo posible. De ahí que deban acumularse en actos simultáneos todos los trámites que no requieran una ejecución sucesiva. No deben interpretarse los términos como lapsos temporales a agotar, sino como topes que no debieran ser superados. Si es posible instruir más rápidamente los procedimientos administrativos es porque estos no requieren los mismos formalismos que son propios de los procesos judiciales. Aunque no siempre el procedimiento parece respetar un carácter antiformalista, a la vista de los escritos y protocolos de la Administración, sí debe reconocerse que los vicios formales no producen las mismas consecuencias que en un tribunal. El principio de exigencia de legitimación restringe la participación en muchos procedimientos administrativos a quienes acrediten una vinculación especial con su objeto, normalmente traducida en un derecho subjetivo o interés legítimo. 


procedimiento administrativo, con las razonables limitaciones, favorecería tanto el derecho de defensa como la rendición de cuentas y el necesario control de la Administración. Más relativo es el principio de gratuidad, pues sólo rige en aquellos casos en los que efectivamente la tramitación del procedimiento no comporte el abono de algún tipo de tasa (por ejemplo, para conseguir licencias en el ámbito municipal). Menos costosos en todo caso que los procesos judiciales, los procedimientos administrativos al menos no requieren intervención letrada ni asistencia de procurador. 4. Estructura del procedimiento administrativo: iniciación, instrucción, finalización y ejecución Antes incluso de iniciarse un procedimiento administrativo, caben actuaciones de naturaleza cautelar, también dirigidas a valorar la pertinencia misma de la iniciación (actuaciones previas). En su régimen, previsto en la Ley Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, se atribuyen facultades en este sentido a los órganos responsables. Son éstos los que, en cada caso, han de acordar la iniciación, adoptando también las medidas provisionales que procedan. Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada. En el primer caso, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. En el último caso encontramos una novedad en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, cuando el denunciante señale la comisión de una infracción contra el patrimonio de las Administraciones públicas, en cuyo caso se le exime del pago de la multa que le correspondería o de otra sanción de carácter no pecuniario. El régimen de las solicitudes indica su contenido mínimo, así como la posibilidad de su subsanación (en un plazo de diez días), ampliable salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. No es infrecuente que se aporte documentación incompleta o incorrecta al iniciar los procedimientos administrativos, luego esta opción realiza el carácter informalista y el principio de oficialidad. Tras la iniciación, viene la instrucción del procedimiento, concretada en toda una serie de actos administrativos de trámite y alegaciones incorporadas por los interesados al expediente. Así, se regula la fase de prueba, los informes, la participación de los interesados y, en algunos casos, la información pública, para facilitar la participación de intereses difusos. La finalización del procedimiento puede adoptar diversas formas: la resolución (en sentido estricto), el desistimiento, la renuncia y la declaración de caducidad. La modalidad idónea de terminación es la resolución finalizadora, que da respuesta a todas las cuestiones, pero también caben las otras, así como la terminación convencional del procedimiento administrativo. La resolución es la más deseable de las terminaciones porque da respuesta a todas las cuestiones planteadas y comporta una decisión sobre el asunto tratado, respetando la legalidad y atendiendo al interés público, respetando al tiempo los derechos de los particulares. Otras formas de terminación no son sin embargo ilícitas, obedeciendo a circunstancias puntuales que determinan la innecesariedad o imposibilidad de finalización. 


La declaración de caducidad es una forma de terminación achacable tanto a la Administración, si ella incumple los trámites que debe realizar, como al interesado, en cuyo caso no podrá exigir responsabilidades al órgano instructor. Se produce por el mero transcurso del tiempo, más naturalmente en los procedimientos activados de oficio, pues en los iniciados a instancia de parte suele aplicarse silencio administrativo. Otra forma de terminación es la celebración de un convenio, pacto o acuerdo, terminación convencional que requiere publicidad. Son precisas garantías y limitaciones precautorias para evitar las colusiones entre Administración y particulares en perjuicio de terceros o del interés público. Tras la finalización, el procedimiento continúa con la fase de ejecución. Los medios de ejecución son las herramientas de la ejecutoriedad de los actos administrativos, realización última del privilegio de autotutela, que comporta la innecesariedad de acudir al Juez para ejecutar sus propios actos, carácterística de la Administración como poder público. Estos medios son varios, graduados por sus consecuencias sobre los derechos, modulados en función del tipo de acto que deba ser ejecutado. Así, no es lo mismo desalojar un edificio público que cobrar una deuda, por lo que no son perfectamente intercambiables estos medios. Para la ejecutoriedad de actos de contenido económico gravosos para los particulares, el medio apropiado es el apremio sobre el patrimonio. Cuando el acto comporte una obligación de hacer no económica, la ejecución subsidiaria sirve, salvo para las de carácter personalísimo. La multa coercitiva puede ayudar a vencer la resistencia en estos casos. Y sólo excepcionalmente cabe recurrir a la compulsión sobre las personas, evitando la violencia y aplicando estrictamente tanto el respeto de los derechos fundamentales como el principio de proporcionalidad. 5. La ordenación del procedimiento: el expediente administrativo y las responsabilidades en la tramitación La ordenación del procedimiento administrativo comporta una serie de reglas sobre la formación del expediente administrativo, su impulso de oficio por el órgano instructor, la concentración y cumplimiento de trámites y las cuestiones incidentales. En todo caso se observan exigencias de documentación, límites a la interrupción y un afán de monitorización del procedimiento. El expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de documentos que reflejan la tramitación de un procedimiento. Los órganos de control formarán su criterio sobre el mayor o menor respeto de las garantías y las reglas del procedimiento analizando el expediente. La formación completa del expediente, sin sustraer ningún documento o información relevante del mismo, posibilita el control, favoreciendo también correcta formación de la voluntad administrativa. Así mismo, contribuye a la transparencia. La figura del responsable de la tramitación se ha regulado en ordenamientos comparados como el italiano, y en alguna norma autonómica española, pero en España sigue refiriéndose como «órgano instructor», nombrándose formalmente en los procedimientos de signo sancionador o disciplinario. En la mayoría de los restantes, en cambio, no se identifica de forma individual a quien corresponde garantizar que se cumplen todas las previsiones legales y reglamentarias para llevar los trámites hasta la correcta resolución. 6. La imparcialidad en el procedimiento: abstención y 


El Derecho del procedimiento administrativo ha diseñado los institutos de abstención y la recusación para posibilitar que quien detecte tales situaciones pueda solicitar la retirada del titular afectado en el procedimiento concreto. Esto para el caso de que no lo haga por propia iniciativa. Así, de no abstenerse el instructor o quien ha de resolver, podrá ser recusado. Los motivos de la abstención y recusación pueden describirse en forma más genérica o detallada, pudiendo también ser más o menos estrictos. Con variaciones entre ordenamientos comparados, suelen incluirse las relaciones de parentesco y afinidad, las de tipo profesional y cualquier interés que pudiera sesgar la intervención. También se diferencian los regíMenes administrativos por las consecuencias que se atribuyen al incumplimiento del deber de abstención. En algunas normas se asocia esta circunstancia a la invalidez de los actos subsiguientes, mientras en otros se desvincula tal resultado del riesgo de pérdida aparente de la objetividad. 7. Derechos de las personas en el procedimiento administrativo Las leyes de procedimiento administrativo están evolucionando en el sentido de reconocer la posición jurídica y los derechos de las personas cuando se relacionan con la Administración. Las leyes de procedimiento administrativo suelen incluir catálogos derechos de las personas que se relacionan con la Administración, algunos de los cuales resultan elementales y se derivan del mero reconocimiento de la dignidad humana y su irrenunciable respeto. Otros son más sofisticados, y requieren medidas organizativas y logísticas difíciles de implementar. Por ejemplo, el derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder o hayan sido elaborados por la Administración actuante, no realizado hasta ahora por la falta de una regulación coherente de las obligaciones de archivo y reutilización documental de las Administraciones públicas, imprescindibles para evitar los abusos en las exigencias documentales. En España, la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 39/2015, reproduce casi todos los derechos actualmente relacionados en su antecesora, la Ley 30/92, sumando otros derivados de la fusión de la Ley 11/2007, de Acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Así, se consagran los derechos a conocer el estado de tramitación de los procedimientos, el sentido del silencio que corresponde, el órgano competente, a acceder y obtener copias, etc. El reconocimiento de los derechos de las personas que se relacionan con la Administración en el Derecho comparado es muy similar, incluso más amplio, como demuestra por ejemplo la Carta Iberoamericana de los Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública. 8. Obligaciones en el procedimiento administrativo Los deberes y las obligaciones son más antipáticos que los derechos, de ahí que la mayoría de las leyes les presten menos atención, aunque cabe destacar la notable excepción en este sentido de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, aprobada por el Consejo Directivo del CLAD el 10 de Octubre de 2013. Se relacionan en este documento varios deberes que podrían ser incorporados a cualquier normativa de procedimiento administrativo: la lealtad constitucional y el respeto de la legalidad; la buena fe, la veracidad, el ejercicio responsable de los derechos, el respeto y decoro y la colaboración 


Tales deberes no pueden ser formulados de manera tan general y abstracta hasta el punto de que pueda interpretarse que existe una obligación universal de colaborar, salvo excepciones tasadas. Esto supondría tanto como situar a todos los ciudadanos en la posición de vigilantes de las demás personas, algo carácterístico de los estados totalitarios e indeseable. 9. El procedimiento administrativo digital: impacto de las nuevas tecnologías La Administración utiliza cada vez más los formatos electrónicos, beneficiándose de las posibilidades ofrecidas por las TICs. El futuro y ya el presente del procedimiento administrativo pasa por la automatización de ciertas tramitaciones, la utilización de aplicaciones informáticas y bases de datos para archivar y catalogar todas las decisiones y pasos, el monitoreo de los tiempos de respuesta y la consiguiente exigencia de responsabilidades a las personas encargadas de instruir. Se perfila la comprensión en clave informativa del procedimiento, considerado como herramienta de gestión de datos para la aproximación a la objetividad de los pronunciamientos de la Administración. Una buena administración es aquella bien informada, que tiene en cuenta todos los elementos relevantes a la hora de decidir y actuar, sin ignorar nada relevante. En las regulaciones más recientes del procedimiento, convendría tener presentes los avances de la informática y el tratamiento masivo de información (big data), así como la creación de conocimiento mediante la participación y el pensamiento colectivo (sabiduría de las redes). Estas aproximaciones al saber ofrecen nuevas posibilidades de mejora del criterio decisorio. Tales desarrollos no debieran sin embargo descuidar el componente garantista propio del procedimiento, pues si la Administración cuando actúa no necesita seguir todos los formalismos carácterísticos del proceso, sí ha de favorecer la contradicción y el derecho de defensa. 10. La simplificación del procedimiento administrativo Las sociedades contemporáneas rechazan los costes temporales y económicos de una burocracia excesiva. Por ello, se ha convertido en un lugar común de los programas de gobierno proponer la simplificación administrativa, tanto en sus aspectos organizativos como en los procedimentales. Para simplificar el procedimiento, es preciso reducir trámites, actuando proactivamente la Administración con bases de datos y otros medios. Experiencias exitosas como la de la Agencia tributaria demuestran claramente que es posible simplificar al máximo, pero en cambio otros procedimientos siguen siendo lentos y engorrosos. Así sucede con los de tramitación de licencias de apertura de negocios, con graves efectos de pérdida de competitividad que vienen siendo subrayados por instituciones internacionales como la OCDE o el Banco Mundial. 

Share Button

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada.